Die längsten, nicht immer stärksten Arme der Aussenpolitik

Welche Rolle spielen Botschafter in den Aussenbeziehungen wirklich? An wichtigen Beispielen aus der Nachkriegszeit zeigt eine Untersuchung den Gestaltungsspielraum von Diplomaten und ihre individuellen Leistungen.

Bücher über Chefs von Bundesämtern sind eher rar; der Beruf des Botschafters hingegen scheint eine besondere Faszination auszuüben, ist jedenfalls immer wieder Thema personenbezogener oder allgemeinerer Darstellungen. Florian Keller geht anhand von acht Beispielen, mit einem kollektivbiografischen Ansatz, der Frage nach, wie Missionschefs ihre Tätigkeit individuell prägen und welchen Einfluss sie auf den Gang der Dinge ausüben konnten. Er beleuchtet sechs «Zentren der Macht» - Washington, New York (Uno), London, Paris, Köln/Bonn und Moskau – in der Zeit von 1945 bis 1975, bis zur «Aktivierung» der Aussenpolitik im Zuge der KSZE.

Vielfalt und Spielräume
Alle im Buch berücksichtigten Botschafter (bis 1955 durchwegs «Gesandte») hatten ihre Laufbahn im diplomatischen Dienst begonnen, bevor 1955 ein Zulassungsverfahren eingerichtet wurde. Beim Einstieg halfen persönliche Beziehungen, doch führten mehrere Wege ins damalige Politische Departement, wobei ein Rechtsstudium eine Voraussetzung und eine gutbürgerliche Herkunft die Regel war. Auch die Karrieren verliefen nicht schematisch. Die wichtigen Posten wurden nach spezifischer Erfahrung und Eignung zugeteilt, und die Mandate dauerten in mehreren Fällen neun oder zehn Jahre. Wenn Keller ausnahmsweise einen Mann am falschen Ort sieht, nennt er keine gravierenden negativen Folgen.

Wie die Botschafter in ihrer Tätigkeit die Schwerpunkte setzten, welches Gewicht sie etwa den wirtschaftlichen Angelegenheiten oder der «Pflege» der Auslandschweizergemeinschaften gaben, war in einem gewissen Mass ihnen überlassen. Das gilt auch für die Arbeitsweise beim «Netzwerken» und der Berichterstattung sowie für die Arbeitsteilung innerhalb der Botschaft. In Verhandlungen waren sie vor allem in der früheren Zeit involviert. So leistete Karl Bruggmann für das Washingtoner Abkommen (1946) intensive Vorbereitungs- und Lobby-Arbeit. Albert Huber war 1952 eine treibende Kraft beim finanziellen Ausgleich mit Deutschland (Abgeltung von Clearing-Schulden aus der Kriegszeit gegen Freigabe deutscher Guthaben), der mit der Anerkennung der Bundesrepublik verbunden war. An Gewicht gewann die Promotion der schweizerischen Wirtschaft und Kultur, wofür die «Swiss Fortnight» zur Zeit von Armin Daeniker in Grossbritannien 1959 ein frühes Beispiel war. Offenbar auf Anregung von Botschafter Henry de Torrenté wurde 1958 in Washington erstmals ein Wissenschaftsattaché tätig.

Politische Akzente
Was den aussenpolitischen Kurs betrifft, so war bei den offiziellen Vertretern der Schweiz die Neutralität unangefochten. In der Praxis wurden die Akzente allerdings unterschiedlich gesetzt. Albert Huber, der Konrad Adenauers Politik so nahe stand, dass ihm Keller ein für Diplomaten fragwürdiges «going native» vorhält, plädierte dafür, sich klar zur Bonner Republik hinzuwenden, statt sich unrealistisch um symmetrische Beziehungen zu BRD und DDR zu bemühen. Die Schweiz sei dazu berechtigt und solle sich davor hüten, «gute Interessen schlechten und aussichtslosen aufzuopfern». In einem gewissen Kontrast dazu stand Max Troendle. Erklärtermassen hatte er eine Abneigung gegen Deutschland. Gewissermassen durch ein Missgeschick 1964 dorthin entsandt, erkannte er früh die Erosion des Bonner Alleinvertretungsanspruchs. Als Delegierter für Handelsverträge (1945 – 1954) hatte er mit mehreren osteuropäischen Staaten Abkommen ausgehandelt, die in der Schweiz zu antikommunistischer Kritik und zur Beobachtung Troendles durch die Bundesanwaltschaft führten. In Moskau (1961 – 1964) zeigte er sich offen für den von der Sowjetunion gewünschten Kulturaustausch – doch heftige Reaktionen in der heimischen Öffentlichkeit standen solchen Bestrebungen entgegen. Einen anderen innenpolitischen Wirbel löste übrigens Henry de Torrenté aus, als er 1953 zur ersten Ambassadorin der USA in der Schweiz sagte, ihre Präsenz werde zweifellos einen erzieherischen Wert haben.

Die Solidarität und die Disponibilität, die Max Petitpierre (Bundesrat von 1945 bis 1961) mit der Neutralität verbunden sehen wollte, kamen vor allem durch Engagements im internationalen Rahmen zum Ausdruck. August R. Lindt genoss als Beobachter bei der Uno grosses Vertrauen von Generalsekretär Dag Hammarskjöld, war von 1957 bis 1960 Hochkommissar für Flüchtlinge und leitete im Biafra-Krieg die schwierige Mission des IKRK. Sein Nachfolger als Flüchtlings-Hochkommissar wurde – ebenfalls nicht auf Initiative Berns - Felix Schnyder (später Botschafter in Washington). Er brachte die Ausweitung der Flüchtlingskonvention über Europa hinaus in Gang.

Unter dem Titel «Botschafterporträts» mag man anekdotenreiche Schilderungen erwarten. Das Buch beruht indessen auf einer «sachlich» ausgerichteten Dissertation. Fast zwangsläufig hebt der Autor die Bedeutung seiner Hauptfiguren hervor, obwohl er eingangs festhält, die Botschafter seien «der längste, wenn auch nicht immer der stärkste Arm der Schweizer Aussenpolitik». Der Einfluss der «Zentrale» und der politischen oder wirtschaftlichen Kräfte kommt eher nur punktuell zur Sprache. Die Einblicke ins «Handwerk» und in die Zeitgeschichte, die Florian Keller vermittelt, sind nichtsdestoweniger interessant, unabhängig davon, dass sich in der Diplomatie seither vieles verändert hat.

Florian Keller: Botschafterporträts. Schweizer Botschafter in den «Zentren der Macht» zwischen 1945 bis 1975. Chronos-Verlag, Zürich 2017. 398 S., Fr.48.-.