Verabsolutierung des Volks contra Verlässlichkeit
von Christoph Wehrli
| April 2018
Helen Keller, Richterin am Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, und Felix R. Ehrat, Mitglied der Novartis-Geschäftsleitung, haben im Rahmen der Aussenpolitischen Aula die «Selbstbestimmungsinitiative» als Gefahr für den Menschenrechtsschutz und für die grenzüberschreitende Wirtschaft bezeichnet.
Helen Keller, Richterin am EGMR in Strassburg und (beurlaubte) Professorin an der Universität Zürich, bezeichnete die geltenden Verfassungsbestimmungen als völkerrechtsfreundlich, wobei eine starre Regel fehlt und die Lösung von Konflikten im Einzelfall der Justiz überlassen wird. Das Bundesgericht entwickelte schrittweise die Praxis, menschenrechtlichen Verpflichtungen, zu denen eine gefestigte Rechtsprechung des EGMR besteht, Vorrang vor Bundesgesetzen zu geben, auch wenn diese unter bewusster Missachtung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) erlassen worden sind. Ein Urteil von 2012, in dem das Bundesgericht nebenbei andeutete, dass dies auch gegenüber Verfassungsrecht gelten würde, gab den Anstoss zum Volksbegehren der SVP.
Als gefährlich an dieser Initiative betrachtet Keller einmal die Absolutsetzung der Bundesverfassung, zumal diese relativ leicht zu ändern sei, so dass auch «Chabis» wie einst durch eine Initiative das Absinthverbot hineingelangen könne. Der geforderte generelle Vorrang der Verfassung vor dem Völkerrecht bedeute sodann, dass eine Einzelbestimmung mehr Gewicht erhalten könnte als ein ganzes, umfangreiches Vertragswerk, etwa ein Welthandelsabkommen. Die Initiative sei ein Frontalangriff auf die EMRK, betreffe aber das ganze internationale Recht. Bei Kündigung solcher Abkommen würden der Schweiz internationale Isolation und allenfalls auch wirtschaftliche Nachteile drohen. Nicht zuletzt sei die Übergangsbestimmung, die «alle bestehenden und künftigen» Verfassungs- und Völkerrechtsnormen der neuen Regelung unterstellt, eine Quelle der Rechtsunsicherheit. Die Schweiz sei keine Supermacht, bemerkte Helen Keller zum Schluss, sondern darauf angewiesen, dass sie ihre Interessen im Rahmen von Verträgen wahren könne, dass diese Verträge respektiert würden und ihre eigene Vertragstreue nicht in Zweifel gezogen werde.
Starke Interessen der Wirtschaft
Für einen Unternehmensvertreter mag das Thema «Landesrecht – Völkerrecht» nicht alltäglich sein. Felix R. Ehrat, «General Counsel» von Novartis, zeigte aber, dass internationales oder auch nur grenzüberschreitendes Wirtschaften einen funktionierenden normativen Ordnungsrahmen braucht und dass sich Exponenten der international tätigen Konzerne entsprechend engagieren oder wieder vermehrt engagieren sollten. Die Bedeutung offener Märkte für den Wohlstand illustrierte er damit, dass Novartis 98 Prozent ihrer Schweizer Produktion exportiert und beim Unternehmen in Basel Spezialisten aus 80 bis 100 Ländern arbeiten. Kein anderes Land weise im Verhältnis zur Bevölkerungszahl so viele multinationale Firmen auf wie die Schweiz. Entscheidend sei die Voraussehbarkeit und Verlässlichkeit der rechtlichen Bedingungen. Wirtschaftliche Vernetzung und völkerrechtliche Einbindung bedingten daher einander, und das Bedürfnis nach einem guten Marktzugang führe zu einer gewissen Harmonisierung des Rechts. Ehrat verneinte damit implizit, dass sich Weltoffenheit (wie es Vertreter der SVP manchmal suggerieren) auf die rein ökonomische Dimension beschränken lässt. Er anerkannte ausdrücklich auch die Bedeutung multilateraler Institutionen. Mit einer Annahme der Selbstbestimmungsinitiative, folgerte der Referent, würde sich die Schweiz selber schwächen, da sie unter anderem mit der Rückwirkung der neuen Regeln Rechtsunsicherheit schaffen würde – das, was die Wirtschaft zuletzt will. Betroffen wären im Prinzip auch das globale Wirtschaftsrecht der WTO und die Verträge mit der EU.
Blick auf ganz Europa
In der Diskussion ergänzte Ehrat, dass die Vervielfachung der Volksinitiativen, die Einschränkungen der Wirtschaft verlangen, an sich schon eine gewisse Unsicherheit schaffe und die Begründung von Investitionsentscheiden zugunsten der Schweiz schwieriger mache. Von Drohungen, das Land zu verlassen, hält er aber nichts. Indessen sollten sich die Unternehmen politisch nicht hinter den Verbänden verstecken. Helen Keller betonte auf die Frage hin, ob der EGMR in seiner neueren Rechtsprechung nicht manchmal zu weit gehe, dass der Gerichtshof gerade in seiner (oft kritisierten) ausländerrechtlichen Praxis seit 25 Jahren die gleichen Massstäbe anlege. Ferner stellte sie klar: «Völkerrecht ist nicht besser als Landesrecht, aber Recht, das einzuhalten ist.» Mit Blick auf die Menschenrechtssituation in mehreren Mitgliedländern des Europarats warnte sie eindringlich vor einer gefährlichen Signalwirkung, die von einer Distanzierung der Schweiz vom Europarat ausgehen könnte.
Die Initiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)», die gegenwärtig in parlamentarischer Beratung ist, regelt das Verhältnis zwischen Landes- und Völkerrecht namentlich dadurch, dass sie der Bundesverfassung ausdrücklich Vorrang vor den international-rechtlichen Verpflichtungen der Schweiz gibt und im Fall eines Widerspruchs verlangt, die betroffenen völkerrechtlichen Verträge seien «nötigenfalls» zu kündigen. Das «technisch» aussehende Volksbegehren der SVP berührt die Rechtsstaatlichkeit der Schweiz und ihre europäische wie auch globale Stellung sehr wesentlich. Zwei Referenten haben dies auf Einladung der SGA und von Avenir Suisse an der Universität Bern in aller Eindeutigkeit dargelegt.
Angriff auf den Menschenrechtsschutz
Helen Keller, Richterin am EGMR in Strassburg und (beurlaubte) Professorin an der Universität Zürich, bezeichnete die geltenden Verfassungsbestimmungen als völkerrechtsfreundlich, wobei eine starre Regel fehlt und die Lösung von Konflikten im Einzelfall der Justiz überlassen wird. Das Bundesgericht entwickelte schrittweise die Praxis, menschenrechtlichen Verpflichtungen, zu denen eine gefestigte Rechtsprechung des EGMR besteht, Vorrang vor Bundesgesetzen zu geben, auch wenn diese unter bewusster Missachtung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) erlassen worden sind. Ein Urteil von 2012, in dem das Bundesgericht nebenbei andeutete, dass dies auch gegenüber Verfassungsrecht gelten würde, gab den Anstoss zum Volksbegehren der SVP.
Als gefährlich an dieser Initiative betrachtet Keller einmal die Absolutsetzung der Bundesverfassung, zumal diese relativ leicht zu ändern sei, so dass auch «Chabis» wie einst durch eine Initiative das Absinthverbot hineingelangen könne. Der geforderte generelle Vorrang der Verfassung vor dem Völkerrecht bedeute sodann, dass eine Einzelbestimmung mehr Gewicht erhalten könnte als ein ganzes, umfangreiches Vertragswerk, etwa ein Welthandelsabkommen. Die Initiative sei ein Frontalangriff auf die EMRK, betreffe aber das ganze internationale Recht. Bei Kündigung solcher Abkommen würden der Schweiz internationale Isolation und allenfalls auch wirtschaftliche Nachteile drohen. Nicht zuletzt sei die Übergangsbestimmung, die «alle bestehenden und künftigen» Verfassungs- und Völkerrechtsnormen der neuen Regelung unterstellt, eine Quelle der Rechtsunsicherheit. Die Schweiz sei keine Supermacht, bemerkte Helen Keller zum Schluss, sondern darauf angewiesen, dass sie ihre Interessen im Rahmen von Verträgen wahren könne, dass diese Verträge respektiert würden und ihre eigene Vertragstreue nicht in Zweifel gezogen werde.
Starke Interessen der Wirtschaft
Für einen Unternehmensvertreter mag das Thema «Landesrecht – Völkerrecht» nicht alltäglich sein. Felix R. Ehrat, «General Counsel» von Novartis, zeigte aber, dass internationales oder auch nur grenzüberschreitendes Wirtschaften einen funktionierenden normativen Ordnungsrahmen braucht und dass sich Exponenten der international tätigen Konzerne entsprechend engagieren oder wieder vermehrt engagieren sollten. Die Bedeutung offener Märkte für den Wohlstand illustrierte er damit, dass Novartis 98 Prozent ihrer Schweizer Produktion exportiert und beim Unternehmen in Basel Spezialisten aus 80 bis 100 Ländern arbeiten. Kein anderes Land weise im Verhältnis zur Bevölkerungszahl so viele multinationale Firmen auf wie die Schweiz. Entscheidend sei die Voraussehbarkeit und Verlässlichkeit der rechtlichen Bedingungen. Wirtschaftliche Vernetzung und völkerrechtliche Einbindung bedingten daher einander, und das Bedürfnis nach einem guten Marktzugang führe zu einer gewissen Harmonisierung des Rechts. Ehrat verneinte damit implizit, dass sich Weltoffenheit (wie es Vertreter der SVP manchmal suggerieren) auf die rein ökonomische Dimension beschränken lässt. Er anerkannte ausdrücklich auch die Bedeutung multilateraler Institutionen. Mit einer Annahme der Selbstbestimmungsinitiative, folgerte der Referent, würde sich die Schweiz selber schwächen, da sie unter anderem mit der Rückwirkung der neuen Regeln Rechtsunsicherheit schaffen würde – das, was die Wirtschaft zuletzt will. Betroffen wären im Prinzip auch das globale Wirtschaftsrecht der WTO und die Verträge mit der EU.
Blick auf ganz Europa
In der Diskussion ergänzte Ehrat, dass die Vervielfachung der Volksinitiativen, die Einschränkungen der Wirtschaft verlangen, an sich schon eine gewisse Unsicherheit schaffe und die Begründung von Investitionsentscheiden zugunsten der Schweiz schwieriger mache. Von Drohungen, das Land zu verlassen, hält er aber nichts. Indessen sollten sich die Unternehmen politisch nicht hinter den Verbänden verstecken. Helen Keller betonte auf die Frage hin, ob der EGMR in seiner neueren Rechtsprechung nicht manchmal zu weit gehe, dass der Gerichtshof gerade in seiner (oft kritisierten) ausländerrechtlichen Praxis seit 25 Jahren die gleichen Massstäbe anlege. Ferner stellte sie klar: «Völkerrecht ist nicht besser als Landesrecht, aber Recht, das einzuhalten ist.» Mit Blick auf die Menschenrechtssituation in mehreren Mitgliedländern des Europarats warnte sie eindringlich vor einer gefährlichen Signalwirkung, die von einer Distanzierung der Schweiz vom Europarat ausgehen könnte.