Kolumne
Die falsch verstandene Souveränität
von Jean-Daniel Gerber
| März 2021
Es ist ein Irrtum zu glauben, die Souveränität der Schweiz bleibe ohne Rahmenabkommen mit der EU besser bewahrt. Souverän ist nicht, wer sich nicht bindet, sondern wer seine bestehenden Abhängigkeiten erkennt und durch vertraglich geregelte Zusammenarbeit lenkt.*
Das Rahmenabkommen Schweiz - EU (InstA) schwächelt. Gut so, lautet die Parole. Denn wir sind der Souverän, wir lassen uns von der EU nicht bevormunden. So klingt es immer lauter. Diese althergebrachte, nationalistisch geprägte Souveränität wird der Schweiz in einer Welt zunehmender Abhängigkeit, Vernetzung und Interdependenz nicht gerecht, wenn sie es überhaupt je war. In Europa hat sich ihr Verständnis zu einer eigentlichen kooperativen Souveränität entwickelt. Souverän ist nicht, wer sich nicht bindet, sondern wer seine bestehenden Abhängigkeiten erkennt und durch vertraglich geregelte Zusammenarbeit lenkt, wer die Regeln des zwischenstaatlichen Verhältnisses festlegt, wer Einfluss nimmt oder zumindest konsultiert wird. Ausdruck der Souveränität ist nicht nur, die Regeln im Heimmarkt eigenständig zu bestimmen, sondern auch, auf internationalen Märkten eigene Interessen auf vertraglicher Basis verteidigen zu können.
Autonomer Nachvollzug
Doch die Wirklichkeit hierzulande sieht anders aus. Die Schweiz übernimmt Hunderte von Rechtsvorschriften, die in EU-Verordnungen, Richtlinien und Beschlüssen festgelegt sind. Sie ist gemäss einer 2019 publizierten Studie der Bertelsmann-Stiftung dasjenige europäische Land, das aus dem europäischen Binnenmarkt am meisten Nutzen zieht. Nach einer anderen Studie ist sie das am drittstärksten in den EU-Binnenmarkt integrierte Land. Die Schweiz kann und will auf den autonomen Nachvollzug nicht verzichten, zu gross wären die Beeinträchtigungen für Gesellschaft, Wirtschaft, Wissenschaft und Kultur.
Die Politik des einseitigen autonomen Nachvollzugs ohne gleichzeitige vertragliche Sicherung des Marktzugangs kommt jedoch de facto einer selbstauferlegten Beschränkung der eigenen Souveränität gleich. Belgien, die Niederlande, Österreich und Schweden sind heute souveräner als die Schweiz. Sie haben gesicherte Marktzugangsrechte, beraten über die Binnenmarktgesetzgebung der EU und beschliessen darüber. Die Schweiz übernimmt wesentliche Teile dieser Bestimmungen überdies oft ohne Mitbestimmungs- oder Mitspracherecht. Sie macht dies, weil sie unmittelbar stark von der Schaffung eines einheitlichen Binnenmarkts von über 500 Millionen Personen profitiert, ohne wesentlich dazu beizutragen, und wird entsprechend von ihren Gegnern des Trittbrettfahrens verdächtigt.
Gute Erfahrungen
Es befremdet, wenn ausgerechnet jetzt, nachdem die EU Hand für eine gerichtliche Streitbeilegung geboten hat, am Entwurf zum InstA Kritik aufkommt. Man stösst sich daran, dass für das vorgesehene Schiedsgericht die Rechtsprechung des EuGH in Binnenmarktangelegenheiten massgebend ist und allenfalls dessen Auslegung eingeholt werden muss. Würde die EU die einheitliche Rechtsanwendung nicht schützen, könnte der Binnenmarkt gar nicht funktionieren. Auch hat sich das Bundesgericht seit je bei Fragen, die das Binnenmarktrecht betreffen, fast ausnahmslos von der Rechtsprechung des EuGH leiten lassen, ohne dass dies zu Protesten diesseits der Grenze geführt hätte. Zudem ist die Schweiz nicht gezwungen, dem Entscheid des EuGH zu folgen. Macht sie dies nicht, können Gegenmassnahmen der EU auf ihre Verhältnismässigkeit durch ein Schiedsgericht unabhängig vom EuGH überprüft werden.
Es ist ein folgenschwerer Irrtum zu glauben, die Souveränität bleibe ohne Abkommen besser bewahrt. Die Schweiz wird sich entscheiden müssen: Will sie die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs infrage stellen, auf ein Mitwirkungsrecht verzichten, das ihr das InstA einräumt, und zunehmende Diskriminierungen und politisch motivierte Retorsionsmassnahmen in Kauf nehmen? Souveränität, verstanden als Unabhängigkeit und Selbstbestimmung, ist ein Mythos und ein Luftschloss. Sie führt im heutigen Europa zu Einflusslosigkeit, zu Rechtsunsicherheit und mit unserem wichtigsten Partner, aber auch im Inland zu ständigen Spannungen und Zerreissproben.
Das Rahmenabkommen Schweiz - EU (InstA) schwächelt. Gut so, lautet die Parole. Denn wir sind der Souverän, wir lassen uns von der EU nicht bevormunden. So klingt es immer lauter. Diese althergebrachte, nationalistisch geprägte Souveränität wird der Schweiz in einer Welt zunehmender Abhängigkeit, Vernetzung und Interdependenz nicht gerecht, wenn sie es überhaupt je war. In Europa hat sich ihr Verständnis zu einer eigentlichen kooperativen Souveränität entwickelt. Souverän ist nicht, wer sich nicht bindet, sondern wer seine bestehenden Abhängigkeiten erkennt und durch vertraglich geregelte Zusammenarbeit lenkt, wer die Regeln des zwischenstaatlichen Verhältnisses festlegt, wer Einfluss nimmt oder zumindest konsultiert wird. Ausdruck der Souveränität ist nicht nur, die Regeln im Heimmarkt eigenständig zu bestimmen, sondern auch, auf internationalen Märkten eigene Interessen auf vertraglicher Basis verteidigen zu können.
Autonomer Nachvollzug
Doch die Wirklichkeit hierzulande sieht anders aus. Die Schweiz übernimmt Hunderte von Rechtsvorschriften, die in EU-Verordnungen, Richtlinien und Beschlüssen festgelegt sind. Sie ist gemäss einer 2019 publizierten Studie der Bertelsmann-Stiftung dasjenige europäische Land, das aus dem europäischen Binnenmarkt am meisten Nutzen zieht. Nach einer anderen Studie ist sie das am drittstärksten in den EU-Binnenmarkt integrierte Land. Die Schweiz kann und will auf den autonomen Nachvollzug nicht verzichten, zu gross wären die Beeinträchtigungen für Gesellschaft, Wirtschaft, Wissenschaft und Kultur.
Die Politik des einseitigen autonomen Nachvollzugs ohne gleichzeitige vertragliche Sicherung des Marktzugangs kommt jedoch de facto einer selbstauferlegten Beschränkung der eigenen Souveränität gleich. Belgien, die Niederlande, Österreich und Schweden sind heute souveräner als die Schweiz. Sie haben gesicherte Marktzugangsrechte, beraten über die Binnenmarktgesetzgebung der EU und beschliessen darüber. Die Schweiz übernimmt wesentliche Teile dieser Bestimmungen überdies oft ohne Mitbestimmungs- oder Mitspracherecht. Sie macht dies, weil sie unmittelbar stark von der Schaffung eines einheitlichen Binnenmarkts von über 500 Millionen Personen profitiert, ohne wesentlich dazu beizutragen, und wird entsprechend von ihren Gegnern des Trittbrettfahrens verdächtigt.
Gute Erfahrungen
Es befremdet, wenn ausgerechnet jetzt, nachdem die EU Hand für eine gerichtliche Streitbeilegung geboten hat, am Entwurf zum InstA Kritik aufkommt. Man stösst sich daran, dass für das vorgesehene Schiedsgericht die Rechtsprechung des EuGH in Binnenmarktangelegenheiten massgebend ist und allenfalls dessen Auslegung eingeholt werden muss. Würde die EU die einheitliche Rechtsanwendung nicht schützen, könnte der Binnenmarkt gar nicht funktionieren. Auch hat sich das Bundesgericht seit je bei Fragen, die das Binnenmarktrecht betreffen, fast ausnahmslos von der Rechtsprechung des EuGH leiten lassen, ohne dass dies zu Protesten diesseits der Grenze geführt hätte. Zudem ist die Schweiz nicht gezwungen, dem Entscheid des EuGH zu folgen. Macht sie dies nicht, können Gegenmassnahmen der EU auf ihre Verhältnismässigkeit durch ein Schiedsgericht unabhängig vom EuGH überprüft werden.
Es ist ein folgenschwerer Irrtum zu glauben, die Souveränität bleibe ohne Abkommen besser bewahrt. Die Schweiz wird sich entscheiden müssen: Will sie die Weiterentwicklung des bilateralen Wegs infrage stellen, auf ein Mitwirkungsrecht verzichten, das ihr das InstA einräumt, und zunehmende Diskriminierungen und politisch motivierte Retorsionsmassnahmen in Kauf nehmen? Souveränität, verstanden als Unabhängigkeit und Selbstbestimmung, ist ein Mythos und ein Luftschloss. Sie führt im heutigen Europa zu Einflusslosigkeit, zu Rechtsunsicherheit und mit unserem wichtigsten Partner, aber auch im Inland zu ständigen Spannungen und Zerreissproben.
*Bei diesem Artikel handelt es sich um einen Gastbeitrag des Autors in der NZZ, erschienen am 15. Februar 2021 (https://www.nzz.ch/meinung/die-falsch-verstandene-souveraenitaet-ld.1600609?reduced=true&mktcval=Twitter&mktcid=smsh)
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