Die Welt, ein Haifischbecken

In der internationalen Politik ist Unberechenbarkeit angesagt. Dass just die EU und die USA wesentlich dazu beitragen, bildet für die Schweiz keinen Grund, nach neuen Ufern Ausschau zu halten. Sie braucht eine Strategie der EU-Nicht-Mitgliedschaft.

Schon lange vor Donald Trumps Wahl, bald nach dem grossen Wandel von 1989, war von einer neuen Unübersichtlichkeit in den internationalen Beziehungen die Rede, vom Übergang der bipolaren zu einer multipolaren Weltordnung. Mittlerweile ist die Unübersichtlichkeit gross geworden, und der multipolaren Welt fehlt die Kontur. Die Europäische Union befindet sich in einem kritischen Zustand. Verschiedene Faktoren, immanente und von aussen aufgedrängte, schwächen ihre Kohäsion und lähmen tiefgreifende Reformen, welche dringend anstehen. Die Zweifel am globalen Gestaltungswillen der USA wachsen, die Sorge über ein vorwiegend mit sich selbst befasstes Amerika nimmt zu. Der Mittlere Osten, Westeuropas «near abroad», steht vor einer Zeitenwende. Hätte in den ersten Jahren des 21. Jahrhunderts jemand die Ausrufung eines Islamischen Staates in der Region vorausgesagt, man hätte sich an den Kopf gegriffen. Dazu kommen, vorgeführt im Osten der Ukraine und in Syrien, die machtpolitischen Aspirationen Russlands. Eine Übertreibung? Man höre sich in den baltischen Staaten um, oder in Schweden, wo mittlerweile der NATO-Beitritt ein Thema ist.

Und dann China. Jahrzehntelang galt der wirtschaftlichen Entwicklung des Landes, inspiriert von Deng Xiaoping, die höchste Priorität, war das Land vor allem mit sich selbst beschäftigt. Auch wenn sich der schlafende Riese mit Themen wie Tibet, Taiwan und Menschenrechte jederzeit reizen liess. Inzwischen holt das Land international mächtig aus, Begriffe wie interkontinentale und maritime Seidenstrasse werden bemüht, um globale Ambitionen wirtschaftlicher und politischer Natur konzeptionell zu verbrämen. Die Expansion schafft mindestens in der näheren und ferneren Nachbarschaft Konfliktpotential. In amerikanischen Think Tanks macht der Begriff der «Thukydides trap» die Runde. Nach dessen Metapher, ausgelöst durch den Aufstieg der maritimen Grossmacht Athen und deren Sieg über Sparta, spricht viel dafür, dass eine aufsteigende Nation früher oder später in einen offenen Konflikt mit bestehenden Mächten gerät. Jedenfalls ist der altgriechische Historiker in den letzten 2000 Jahren, bis tief ins 20. Jahrhundert hinein, vielfach bestätigt worden.

Es ist der Moment, sich verstärkt mit dem Thema Macht in der internationalen Politik auseinanderzusetzen. Das Streben der Staaten nach Macht und Hegemonie bildet einen zentralen Faktor, ohne ihn ist Aussenpolitik nicht zu verstehen. Weltgeschichte ist die Geschichte des Strebens nach Macht und nach Vorteilen, des Ringens um Einfluss und Vorherrschaft. Der Kalte Krieg mit seinem Gleichgewicht des Schreckens veranlasste den amerikanischen Politologen Kenneth Waltz (1924 –2013) zu wegweisenden Theorien über die «balance of powers». Das Gleichgewicht der Machtverhältnisse ist ein Grundgesetz internationaler Politik. Macht und der Aufbau von Gegenmacht sind die Folge zwischenstaatlicher Konkurrenz um Einfluss und Vorherrschaft, um das knappe Gut der Sicherheit. Macht und Gegenmacht –letztlich der einzige Mechanismus, der Kriege verhindert und globale Stabilität gewährleistet. Von einem Gleichgewicht der Mächte kann heute nicht die Rede sein. Die Gewissheiten von einst sind Geschichte.

Die Schweiz in diesen ungewissen Zeiten
Macht ist nicht das Lieblingsthema der schweizerischen Aussenpolitik. Nach ihr unterliegt der globalen Politik idealerweise eine Rechtsordnung; universelles Völkerrecht als das Mass aller Dinge. Die Macht des Rechts soll gelten, nicht das Recht der Macht. Die Schweiz bevorzugt das Segeln im Windschatten bestehender Machtverhältnisse, sie nimmt Opportunitäten wahr, sie passt sich an. Den aussenpolitischen Ball flach zu halten unter Wahrung wirtschaftlicher Interessen, so lautet das Erfolgsrezept. Dass sie damit auch Teile ihrer Autonomie preisgeben muss, nimmt sie in Kauf.

Dies ist die Zeit für mehr Realismus. Heute braucht die Schweiz Machtbewusstsein, im subjektiven wie auch im objektiven Sinn. Ihre Geschichte, ihre Geografie, die arbeitsteilige Wirtschaft, ihre Stärken und Wertehaltungen – das alles schafft Abhängigkeiten, ermöglicht Koalitionen, bindet die Schweiz ein in das Spiel der Mächte. Sie muss sich bewusst sein, welche faktischen Kräfte ihre internationale Stellung beeinflussen, welche ihr von Nutzen sind und welche sie druckanfällig machen. Sie muss wissen, wo sie etwas einbringen und ihr Gewicht ausspielen kann, wo Abhängigkeiten gegeben sind, wo Gleichgesinntheit besteht; bref: auf welche Staaten es für sie darauf ankommt. Derart mit einem realistischen Sinn für Machtverhältnisse ausgestattet, wird sie rasch feststellen, dass auch der heutige globale Kontext keine umfassende Neueinstellung des aussenpolitischen Kompasses verlangt. Allenfalls werden Fähigkeiten zum naviguer à vue in nächster Zeit vermehrt gefragt sein.

Europa, die Europäische Union, bleibt der archimedische Punkt schweizerischer Aussenpolitik. Darüber hinaus zählen die Vereinigten Staaten von Amerika mehr als alle andern. Dass just die EU und die USA heute wesentlich zur Unberechenbarkeit internationaler Politik beitragen, bildet keinen Grund, nach neuen Ufern Ausschau zu halten. Noch geht die Sonne nicht im Westen auf.

EU-Strategie der Nicht-Mitgliedschaft
Die Unzulänglichkeiten der schweizerischen Europapolitik sind bekannt. Wer annimmt, dass die krisenhaften Entwicklungen in der EU die Schweiz davon entbinde, sich für eine Neuordnung ihres Verhältnisses zur Union einzusetzen, irrt. Besser beraten ist, wer an eine langfristige Zukunft des europäischen Einigungsgedanken glaubt, auch wenn dessen praktische Ausgestaltung zurzeit offener ist denn je. Die Schweiz benötigt eine Europapolitik, die diesen Namen verdient. Der heute bestehende Bilateralismus ist keine Politik, sondern die Bewirtschaftung faktischer Gegebenheiten und funktionaler Zwänge. Sie führt zu immensen innenpolitischen Verrenkungen, wobei wir Schweizerinnen und Schweizer es erst noch schaffen, uns in den eigenen Fuss zu schiessen. Dass die Regierung bei der Sanierung dieses malheur seine aussenpolitische Kompetenz dem Parlament abgetreten hat, sei nur nebenbei und mit Erstaunen bemerkt.

Das Land bedarf, da es nicht beitreten will, einer Strategie der Nichtmitgliedschaft, die nicht nur umfasst, was es zur Wahrung seiner Interessen und zu seiner Entfaltung braucht, sondern auch das, was es einbringen kann. An Ideen fehlt es nicht, wie zum Beispiel die Vorschläge für eine kontinentale Partnerschaft zeigen, welche der Brüsseler Think Tank Bruegel letztes Jahr veröffentlichte. Ihnen allen ist als Knacknuss die Frage aufgegeben, welcher institutionelle Preis für die Teilnahme an einem Gemeinsamen Markt zu entrichten ist. Selbstverständlich ist der Zutritt zu den Vorteilen des Clubs ohne Mitgliederbeitrag und ohne Beachtung der Spielregeln nicht zu haben, auch nicht für denjenigen, der Passivmitglied bleiben will.

Aussenpolitische Vordenker in der Schweiz waren rasch zur Hand mit der Empfehlung, man brauche nur die Ergebnisse der Verhandlungen zwischen der EU und Grossbritannien abzuwarten, um dann von Brüssel auch zu erhalten, was mit London vereinbart wurde. Wer so denkt, verkennt die Komplexität der Verhandlungen und die unterschiedlich gelagerten Interessen. Die Machtverhältnisse zwischen Grossbritannien und der EU sind andere als jene zwischen der Schweiz und der Union, und die Eidgenossenschaft ist nicht das Vereinigte Königreich.

USA – sehen, was auf das Gezwitscher folgt
Sodann die USA. Die Stärke in den Beziehungen zwischen der Schweiz und diesem grossartigen Land bestand nie im Kontakt zwischen den Regierungen alleine. Vielmehr tragen die Wirtschaft, gesellschaftliche Kräfte, Kultur, Schulen, Forschung, Tourismus und anderes mehr zu starken Bindungen bei. Es trifft zu, viele von Donald Trumps Verlautbarungen geben zu Bedenken Anlass, betreffen sie doch teilweise fundamentale Interessen der Schweiz und anderer europäischer Staaten. So ist unser Land angewiesen auf offene Absatzmärkte, auf eine verlässliche transatlantische Partnerschaft, auf die Mitwirkung der USA bei der Lösung globaler Herausforderungen. Doch man soll abwarten und sehen, welche Taten dem Gezwitscher folgen. Es sei nichts schön geredet. Ein Blick auf die Exponenten der neuen Administration, insbesondere auf die darin vertretene Generalität, zeigt aber, dass mindestens in der Aussen- und Sicherheitspolitik die Suppe möglicherweise nicht ganz so heiss gegessen wird wie sie angerichtet wurde. Das gilt auch für die Wirtschafts- und Finanzpolitik. Berührungsängste gegenüber der neuen Administration in Washington darf es nicht geben.

Doch Amerika ist nicht nur Donald Trump. Bei allen inneren Schwierigkeiten, bei aller innenpolitischen Zerrissenheit ist es ein demokratisches Land mit einer offenen Gesellschaft, an deren Regenerationsfähigkeit man eher glauben darf als jene von kontrollierten Staaten mit autoritären Herrschaftsverhältnissen. Die USA verfügen über immense Ressourcen und Möglichkeiten, was weit über den Regierungsbereich hinaus grosse Chancen für Kooperationen aller Art eröffnet.

Die Welt ist ein Haifischbecken. Viel spricht dafür, dass es sich darin besser im Schwarm schwimmt als alleine. Wie auch immer, das Denken in Kategorien der Macht schadet keinem Staat, welcher Grösse er auch sei. Indem sich die Schweiz darin schult, leistet sie eine wichtige Vorarbeit für die geplante Einsitznahme in den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Als Land, das sich stets der Stimme enthält, wird sie ja nicht in die Annalen des Sicherheitsrats eingehen wollen. Der Liebling des neuen amerikanischen Präsidenten sind die Vereinten Nationen nicht. Umso wichtiger, dass sich die Schweiz dafür einsetzt.

Franz von Däniken, ehemaliger Staatssekretär im Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA (1999 – 2005).