Entmachtet das EDA die DEZA?

Bundespräsident Didier Burkhalter beschleunigt die Reorganisation seines Departements für auswärtige Angelegenheiten, welche bereits seine Vorgängerin Micheline Calmy-Rey eingeleitet hatte. Wichtige Führungsfunktionen (Finanzplanung und -verwaltung, Personal, Information) werden von der DEZA ins Gesamt-EDA verschoben. Das tönt dramatisch. Und einige sehen den guten Ruf der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit akut gefährdet.

Ich stand vor zehn Jahren selber mitten in diesem Spannungsfeld der internen Organisation unserer Aussenpolitik: «Botschafter Hadorn ist der erste Entwicklungsexperte, dem zusätzlich zur Leitung der Projekte der DEZA die offizielle Vertretung der Schweiz in einem Drittland überantwortet wurde.» (NZZ, 19.09.2005).
Aus der konkreten Erfahrung im EDA (1977 – 2006 in Bolivien, Bern, Washington und Mosambik) plädiere ich in diesem Disput für Gelassenheit.

Ich könnte viele Beispiele beibringen, wie die DEZA das EDA auf Grund reichhaltiger Erfahrungen in Afrika, Asien, Lateinamerika und Osteuropa beeinflusst hat. Die alte Schule der Diplomaten, die «Neutralität» und «Vertretung von Schweizer Interessen» als hinreichenden Kompass ihres Denkens und Handelns verstanden, sind abgelöst worden durch neue Generationen von Diplomatinnen und Diplomaten, die sich Sorge machen über die fundamentalen Herausforderungen der Weltinnenpolitik: Umwelt, Konflikt-minderung oder -verhinderung, soziale Gegensätze, nachhaltiges Wirtschaften, Rechtssicherheit.

Aber auch das DEZA-Kader hat sich gewandelt. Schon früher unterschieden wir zwischen «dene wo sändele (die Entwicklungstheoretiker) u dene wo schäffele (die Entwicklungspraktiker)». Heute erwartet man von einer Entwicklungsexpertin, einem Entwicklungsexperten, dass sie nicht nur technische Beratung bei Strassenbau, Bewässerung, Trinkwassersystemen oder Krankenpflege bieten, sondern dass sie internationale Verhandlungen zu Sektorpolitiken mitgestalten können. Das «Feldpersonal» muss nicht nur die Projekte mitgestalten, sondern viel von Entwicklungspolitik verstehen und die Rahmenbedingungen im Partnerland analysieren können. Dazu ist diplomatisches Handwerk nützlich und nötig.

Manche befürchten, dass eine vereinheitlichte Personalpolitik die DEZA ohne Nachwuchs mit prägender Felderfahrung hinterlässt. Es würden nur Leute rekrutiert, die gut reden und schreiben können. Das aber reiche nicht hin für praktische und nachhaltige Entwicklungszusammenarbeit. Nachwuchsförderung war aber bereits vor dieser Reorganisation ein schwieriges Problem. Die DEZA tat vielleicht zu wenig und behalf sich damit, dass sie Nachwuchs aus den Hilfswerken, aus Internationalen Organisationen wie dem IKRK holte. Darunter solche, die jahrelange Felderfahrung hatten. Eine einheitliche Rekrutierungs- und Personalpolitik kann , wenn sie die Aussenpolitik ganzheitlich im Auge hat – durchaus besser die richtige Mischung des Kaders schaffen, welches gut reden, gut schreiben, gut zuhören und gut handeln kann. Eine Kastenbildung aus den beiden Stereotypen «Lackschuhdiplomaten» und «Sandalenentwicklungshelfer» ist da eher hinderlich.

Manche befürchten, dass die Integration der DEZA-Koordinations-büros in die Botschaften ein international anerkanntes Qualitätsmerkmal der schweizerischen Entwicklungszusammen-arbeit gefährde: Kontinuität, langjähriges Engagement mit hoher Kontextkenntnis werde ersetzt durch kurzlebige volatile Politik, welche leichtfüssig den internationalen Modetrends folgt. Wenn aber in den Schwerpunktländern der schweizerischen Zusammenarbeit (und an der Zentrale in Bern) Botschafterinnen und Botschafter eingesetzt werden, die ein Erfahrungsprofil aufweisen, das Kontextkompetenz, Felderfahrung und diplomatisches Geschick in der internationalen Koordination ausgewogen verknüpft, dann ist diese Gefahr nicht grösser, sondern kleiner. Einige DEZA-Insider meinen denn auch, diplomatisches Lobbying zur politischen Beeinflussung der Operationen im Feld habe in den letzten Jahren eher abgenommen.

Manche befürchten, dass die Parlamentsentscheide für internationale Angleichung unserer Entwicklungsbeiträge an den OECD-Durchschnitt rückgängig gemacht werden, ja dass Entwicklungsressourcen für die Finanzierung des Aussennetzes missbraucht würden. In Schwerpunktländern der DEZA ist jedoch wirksame internationale Zusammenarbeit das überwiegende Hauptinteresse der Schweiz. Um dies effizient wahrzunehmen, brauchte es seit je eine starke Struktur vor Ort. Die ging auch bisher zu Lasten der Rahmenkredite für Internationale Zusammenarbeit. Allfällige Fehlallokationen können mit strikter Budgetkontrolle verhindert werden.

Ein Grundproblem steckt allerdings in jeder Aussenpolitik, wie immer diese organisiert ist. Und dieses Grundproblem ist fast so alt, wie die schweizerische Entwicklungszusammenarbeit: Als 1974 die parlamentarische und öffentliche Diskussion um ein Entwicklungshilfegesetz einsetzte, verlangte die Erklärung von Bern[1] in einem Brief an die aussenpolitische Kommission des Nationalrates, dass im Gesetz das Ziel von besser ausgewogenen Verhältnissen innerhalb der Entwicklungsländer aufgenommen werden müsse. Das hiess damals für viele Parlamentarier «Einmischung in die inneren Verhältnisse eines Drittstaates». Nationalrat Walther Hofer, ein prominenter Aussenpolitiker, sprach in der Kommission von «Ideologisierung der Entwicklungszusammenarbeit». In den Jahrzehnten seither ist den allermeisten jedoch klar geworden: Ein Entwicklungsprojekt – und wenn es noch so gut aufgegleist ist – kann keine nachhaltige Wirkung haben, wenn die Rahmenbedingungen (Rechtssicherheit, Respektierung der Menschenrechte, minimale Qualitätsstandards für gute Regierungsführung, verlässliche Rahmenbedingungen für Wirtschaft und Finanzsektor u.a.m.) überhaupt nicht stimmen. Deshalb ist der Dialog mit dem Empfängerland über diese Grundbedingungen nicht Einmischung oder gar Ideologie, sondern realistische Einschätzung der Risiken und Erfolgsaussichten. Und dieser Dialog verlangt von allen Beteiligten diplomatisches Geschick.
Das EDA ist das kleinste der sieben Departemente. Es hat die grosse Aufgabe, die Aussenpolitik zu koordinieren. Spätestens seit Ende des Kalten Krieges 1989 und seit der Rio-Konferenz für nachhaltige Entwicklung 1992 haben sich die Grenzen zwischen Innen- und Aussenpolitik verwischt. Immer mehr Einflüsse von aussen wirken auf unseren helvetischen Willen, unsere Wirklichkeit zu gestalten. Zielkonflikte und Inkohärenzen gehören zum Alltagsgeschäft. Deshalb muss das EDA eine besondere Fähigkeit weiter ausbilden: Nicht schönfärben, nicht diplomatisch leisetreten. Hingegen Zielkonflikte deutlich machen.

Abschottung sowohl von DEZA- wie von Diplomatenseite wäre alles andere als hilfreich. Bessere Integration und Durchlässigkeit ist ein fast natürliches Organisationsprinzip für das EDA als Ganzes.