Numa Droz – Das Auswärtige in einer Hand

Bundesrat Numa Droz leitete von 1888 bis 1892 als Erster ein vom Amt des Bundespräsidenten losgelöstes «Departement des Äusseren». In die Amtszeit des sehr aktiven Magistraten fielen Spannungen mit dem Deutschen Reich und wichtige Wirtschaftsverhandlungen.

Der Neuenburger Radikale Numa Droz (1844-1899) war eine erstaunliche Erscheinung. Nach Stationen als Uhrenarbeiter, Lehrer und Zeitungsredaktor wurde er mit 27 Jahren in die Regierung seines Kantons und mit 31 Jahren, jung wie sonst keiner, in den Bundesrat gewählt und errang sich dort eine starke Position. Er leitete das Innen-, das Wirtschafts- und schliesslich das Aussendepartement, das damals unter Einschluss der Handelspolitik neu konstituiert worden war.

«Der erste Schweizer Aussenminister» ist Thema und Titel eines Buchs, das eine etwas spezielle Entstehungsgeschichte hat. Der Hauptverfasser, Urs Kramer, hinterliess nach minutiösen Forschungen bei seinem Tod 2017 ein umfangreiches, aber unvollendetes Manuskript. Thomas Zaugg, Autor einer Biografie von Bundesrat Philipp Etter, nahm es auf sich, den Text für die Publikation zu bearbeiten und um die Hälfte zu kürzen. Die quellennahe Darstellung bleibt allerdings in manchen Teilen stark einzelnen Abläufen verhaftet.

Abkehr von der Rotation

In den ersten Jahrzehnten des Bundesstaats war das Politische Departement dem jeweiligen Bundespräsidenten zugeteilt und in Bern personell sehr knapp dotiert (umso wichtiger waren die Gesandten). Zwangsläufig ergaben sich auch an der Spitze anderer Departemente häufige Wechsel. Als Wilhelm Friedrich Hertenstein für das oberste Amt an der Reihe war, sich aber den diplomatischen Aufgaben verweigerte, schritt der Bundesrat 1887 «versuchsweise» zu einer Reform. Danach behielt der Bundespräsident im Prinzip sein bisheriges Departement, während die Aussenpolitik in einem neuen EDA mit der Aussenwirtschaftspolitik zusammengeführt und ihrerseits verstetigt wurde.

Droz, dem die Reorganisation ein besonderes Anliegen war, hatte bereits einschlägige Erfahrungen als Handelsminister und als Bundespräsident, als er 1888 das neue Department übernahm. Durch Aufbau eines Mitarbeiterstabs, einen regelmässigen Informationsaustausch mit den schweizerischen Gesandten und eigene Grundlagenbeiträge machte er die Aussenpolitik ein Stück weit professioneller und «strategischer». Auch sollten ausländische Botschafter nicht mehr mit jedem Mitglied der Regierung verkehren. Alle Aussenbeziehungen der Departemente über das EDA zu kanalisieren, gelang aber offenbar nicht.

Unter dem Druck mächtiger Nachbarn

Droz hatte als Chef des Auswärtigen faktisch Einfluss über seine unmittelbare Zuständigkeit hinaus. Das galt namentlich für die Gestaltung des Zollsystems, die eng mit der Handelspolitik zusammenhing, aber auch für den Umgang mit den politischen Aktivitäten von Flüchtlingen und mit deren Bespitzelung durch ausländische Agenten – eine der akutesten Streitfragen in den Aussenbeziehungen, primär aber Sache des EJPD. Bemerkenswert ist ferner zum Beispiel, dass der EDA-Chef 1888, als der Dreibund Berlin – Wien – Rom eine ungemütliche Konstellation geschaffen hatte, in einem Bericht die Lage analysierte und Folgerungen für die Diplomatie, das Militär und die Finanzen andeutete, mit denen sich die einzelnen Departemente näher befassen sollten. Das Kollegium nahm den Ansatz zu einer umfassenden Sicherheitspolitik offenbar skeptisch auf, trat jedenfalls nie auf den Antrag ein, sondern sah zu, bis sich die Lage wieder entspannte.

Zu Numa Droz’ materiellen Erfolgen im EDA gehört der Abschluss neuer Handelsverträge mit Deutschland, Österreich-Ungarn und Italien 1888/89, wogegen ein mühsam ausgehandeltes Abkommen mit Frankreich 1892 vom Parlament in Paris abgelehnt wurde. Der überzeugte Verfechter des Freihandels musste angesichts des in Europa aufkommenden Protektionismus («Staatssocialismus zu Gunsten der Arbeitgeber») innenpolitische Rücksichten nehmen und akzeptieren, dass die Schweiz zumindest mit Blick auf Verhandlungen gewisse Schutzinstrumente brauchte.

Ähnlich suchte er in Asyl- und Sicherheitsfragen einen Ausgleich zwischen liberalen Prinzipien und aussenpolitischen Notwendigkeiten. Als 1889 der deutsche Polizeibeamte August Wohlgemuth, der einen Schweizer zum «Wühlen» beauftragt hatte, verhaftet und ausgewiesen wurde, reagierte Reichskanzler Bismarck sehr heftig und führte die These ins Feld, dass «die der Schweiz gewährte Neutralität» zur Rücksichtnahme auf die Garantiemächte verpflichte. Droz wies dieses Argument entschieden zurück und betonte die Souveränität des Landes. Zu dieser zählte er einerseits das Asylrecht, anderseits die eigene polizeiliche Überwachung von Unruhestiftern. Im Sinn des Letzteren wurde denn auch die Bundesanwaltschaft etabliert.

Rücktritt mit 48 Jahren

Ende 1892 trat Numa Droz zurück, um die Leitung des neuen Zentralamts für den internationalen Eisenbahnverkehr zu übernehmen. Dieser Posten versprach eine weniger strapaziöse Arbeit bei wesentlich höherem Lohn als das Bundesratsamt (Droz hatte stets Sorgen mit seiner gesundheitlich beeinträchtigen Frau und den Kosten der medizinischen Behandlungen). Zudem dürfte er einen gewissen kollegialen Argwohn gegen des «System Droz» gespürt haben. 1895/96 kehrte der Bundesrat jedenfalls bei der Aussenpolitik zur Rotation zurück. Der Erste Weltkrieg verlangte dann aber doch wieder eine kontinuierliche Führung.

Numa Droz hatte Pionierarbeit geleistet. Persönlich bewältigte der sprachgewandte «self-made man», wie er schon damals genannt wurde, ein enormes Pensum. Nicht zuletzt flankierte er seine Amtstätigkeit mit zahlreichen langen Zeitschriftenartikeln, verfasste auch ein staatsbürgerliches Lehrmittel und später eine politische Geschichte der Schweiz im 19. Jahrhundert. Im Buch von Kramer und Zaugg erfährt man nicht, ob sich eine nähere Beschäftigung mit diesen Schriften lohnen würde. Auch endet es vor den letzten aktiven Jahren. Es rückt den Staatsmann aber auch so wieder ins Licht.

Urs Kramer, Thomas Zaugg: Der erste Schweizer Aussenminister. Bundesrat Numa Droz (1844-1899). NZZ libro, Basel 2021. 439 S., Fr. 48.-.