Lesetipp
Zukunft der Uno – Reform oder Blockade?
von Markus Heiniger*
| November 2021
Angesichts der für 2022/2023 vorgesehenen Mitgliedschaft der Schweiz im Uno-Sicherheitsrat steigt das Interesse an diesem einflussreichen Gremium und an der Uno allgemein. Eine empfehlenswerte Lektüre bietet die neue Publikation von Andreas Zumach, der seit 1988 Uno-Korrespondent in Genf war.
Zumach greift die verbreitete Stimmung auf, dass die Uno oft versagt. Dies habe «zu einer resignativen bis zynischen Abkehr von der Weltorganisation geführt». Diese Haltung sei zwar verständlich, aber sie übersehe, dass die Uno trotz aller Unzulänglichkeiten in den letzten 75 Jahren viel erreicht habe, vor allem aber, so Zumach: Die «Abkehr von der Uno gibt auch keine Antwort auf die Frage, was denn die Alternative wäre.»
Viele Konflikte hätten ohne Uno länger gedauert, mehr Tote hinterlassen und Hunderte von Millionen Opfer von gewaltsamen Vertreibungen wären nicht versorgt worden. Sie «bot auch den Rahmen für die Vereinbarungen zahlreicher internationaler Normen, Regeln und Verträgen zu Rüstungskontrolle und Abrüstung, Menschenrechten, Umweltschutz, Sozialstandards und auf zahlreichen anderen Gebieten.» Und auch dieser Hinweis darf nicht fehlen: «Tatsächlich bestimmen die Mitgliedstaaten das Handeln der Uno».
Zumach stellt die Uno im Licht des globalen Kontexts in Vergangenheit, Gegenwart und hinsichtlich möglicher künftiger Entwicklungen dar. Ihre Organe, die Finanzierungsstrukturen und -probleme werden mit einem kritischen Ansatz genauso dargestellt wie die Geschichte, die Führungs-Rolle der USA, inklusive deren relativer Machtverlust seit einiger Zeit, und die brennendsten aktuellen Konflikte wie Syrien, Ukraine, Nahost, Terrorismus, die tendenzielle «Privatisierung der Uno und der wachsende Einfluss von Wirtschaftsinteressen» sowie der Stand von Rüstungskontrolle und Abrüstung.
«Koalition williger Multilateralisten» kann Uno voranbringen
Der Reformbedarf der Uno ist unbestritten. Zumach plädiert insbesondere für eine Wiederaufnahme der 2005 von Generalsekretär Kofi Annan vorgeschlagenen Schritte («In larger freedom»), aber auch für ein mutiges Vorgehen engagierter Staaten, nämlich von «Koalitionen williger Multilateralisten statt einer Weltordnung der G2, G8 oder G20». Er verweist dabei u.a. auf das Verbot von Atomwaffen, die Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs, die Konventionen zum Antipersonenminenverbot, zum Streumunitionsverbot und zur Kontrolle des konventionellen Waffenhandels. Diese verbindlichen Übereinkünfte (in und ausserhalb der Uno) sind je von einem kleineren Kreis von Staaten, oft angetrieben und unterstützt von Nichtregierungsorganisationen, angestossen worden. Später haben sich dann viele weitere Staaten angeschlossen, so auch beim Pariser Uno-Klimaabkommen.
Die Uno ist einerseits Durchführungsinstitution mit (eventuell zu) vielen Unterorganisationen. Sie ist auch die globale Plattform für Standards und Normen für Krieg und Frieden, Menschenrechte, Entwicklung (vgl. etwa die Agenda 2030!). Sehr kritisch beurteilt er die Resolution 1368 des Sicherheitsrats vom 12. September 2001, die bis heute als völkerrechtliche Legitimation für den «Krieg gegen den Terrorismus» ins Feld geführt wird. Er ist nicht der Meinung, dass sie als Ermächtigung des Sicherheitsrats zu militärischem Handeln effektiv konform mit der Uno-Charta war. Dieselbe Kritik wird am Kosovo-Luftkrieg von 1999 angebracht, der seinerseits als «Blaupause für die Annexion der Krim» herhalten müsse.
«Sicherheitsrat – eine unauflösbare Quadratur des Kreises»?
Diese Formulierung Zumachs bezieht sich auf die historisch überholte, aber wegen des Vetos der «Permanent 5» nicht veränderbare Zusammensetzung des Rates. Der Fokus sei deshalb zu legen auf Arbeitsweisen des Sicherheitsrats (u.a. Transparenz zu Sitzungsvorbereitungen, -verlauf, -ergebnisse, z.B. auch Einbezug von Nichtregierungsorganisationen, Einbringen neuer Themen), sowie auf diejenigen Uno-Reformen, die auch ohne Zustimmung des Sicherheitsrats möglich sind.
Andreas Zumach zeigt an vielen Fällen, dass in den letzten Jahrzehnten Nichtregierungsorganisationen sehr wichtige Inputs in die Uno hineinbrachten, dank ihrer Kompetenzen und Dynamik, und des Inklusionswillens geneigter Staaten. Dies betrifft u.a. das Personenminenverbot, das Atomwaffenverbot, die Thematik Frauen und Sicherheit, die Menschenrechtsfragen allgemein, aber auch prozessuale Aspekte, indem viele Anliegen vor den Organen der Uno von spezialisierten NGOs vorgebracht werden können. Die Hauptbeeinflussungs-Ebene bleibt die eigene Regierung. Eine positive Haltung zum Einbezug der «Civil Society Organisations» (CSOs) ist gerade heute sehr wichtig, weil deren Spielraum weltweit immer mehr autokratisch beschnitten wird.
Schweiz in der UNO
Die Schweizer Uno-Politik wird nicht in einem speziellen Kapitel behandelt, aber gelegentlich erwähnt. Positiv hebt Zumach insbesondere das innovative Engagement für die Reform der Menschenrechtskommission hin zum Menschenrechtsrat hervor (2006 von der Generalsversammlung angenommen), ebenso die Unterstützung der «Genfer Initiative» von 2003, dem zwischen israelischen und palästinensischen Zivilgesellschaftsvertretern ausgehandelten Friedensplan für den Nahostkonflikt. Erwähnt werden weiter u.a. der frühe Einsatz für den Internationalen Strafgerichtshof (anfänglich gegen den Willen aller P5). Kritisiert werden u.a. die Nichtunterstützung des Atomwaffenverbots, die zeitweilige Aussetzung der Finanzbeiträge an das Uno-Hilfswerk für die palästinensischen Flüchtlinge UNRWA, und auch der Einsatz 1996, als damalige Präsidentschaft der OSZE, für die frühe Durchführung von Wahlen in Bosnien. Da noch keine neuen politischen Parteien aufgebaut werden konnten, fürchteten Kritiker, dass die nationalistischen Parteien von allzu schnell durchgeführten Wahlen profitieren würden und damit die Friedenskonsolidierung gehemmt würde.
Andreas Zumach, Blockade oder Reform – Welche Zukunft hat die UNO? Rotpunktverlag, Zürich, 2021
*Markus Heiniger arbeitete bis 2017 für das EDA, in verschiedenen Funktionen im Bereich der Friedens- und Menschenrechtsförderung. Heute engagiert er sich u.a. für eine aktive Begleitung und Mitgestaltung der Schweizer Sicherheitsratskandidatur durch Organisationen der Zivilgesellschaft.
Zumach greift die verbreitete Stimmung auf, dass die Uno oft versagt. Dies habe «zu einer resignativen bis zynischen Abkehr von der Weltorganisation geführt». Diese Haltung sei zwar verständlich, aber sie übersehe, dass die Uno trotz aller Unzulänglichkeiten in den letzten 75 Jahren viel erreicht habe, vor allem aber, so Zumach: Die «Abkehr von der Uno gibt auch keine Antwort auf die Frage, was denn die Alternative wäre.»
Viele Konflikte hätten ohne Uno länger gedauert, mehr Tote hinterlassen und Hunderte von Millionen Opfer von gewaltsamen Vertreibungen wären nicht versorgt worden. Sie «bot auch den Rahmen für die Vereinbarungen zahlreicher internationaler Normen, Regeln und Verträgen zu Rüstungskontrolle und Abrüstung, Menschenrechten, Umweltschutz, Sozialstandards und auf zahlreichen anderen Gebieten.» Und auch dieser Hinweis darf nicht fehlen: «Tatsächlich bestimmen die Mitgliedstaaten das Handeln der Uno».
Zumach stellt die Uno im Licht des globalen Kontexts in Vergangenheit, Gegenwart und hinsichtlich möglicher künftiger Entwicklungen dar. Ihre Organe, die Finanzierungsstrukturen und -probleme werden mit einem kritischen Ansatz genauso dargestellt wie die Geschichte, die Führungs-Rolle der USA, inklusive deren relativer Machtverlust seit einiger Zeit, und die brennendsten aktuellen Konflikte wie Syrien, Ukraine, Nahost, Terrorismus, die tendenzielle «Privatisierung der Uno und der wachsende Einfluss von Wirtschaftsinteressen» sowie der Stand von Rüstungskontrolle und Abrüstung.
«Koalition williger Multilateralisten» kann Uno voranbringen
Der Reformbedarf der Uno ist unbestritten. Zumach plädiert insbesondere für eine Wiederaufnahme der 2005 von Generalsekretär Kofi Annan vorgeschlagenen Schritte («In larger freedom»), aber auch für ein mutiges Vorgehen engagierter Staaten, nämlich von «Koalitionen williger Multilateralisten statt einer Weltordnung der G2, G8 oder G20». Er verweist dabei u.a. auf das Verbot von Atomwaffen, die Schaffung des Internationalen Strafgerichtshofs, die Konventionen zum Antipersonenminenverbot, zum Streumunitionsverbot und zur Kontrolle des konventionellen Waffenhandels. Diese verbindlichen Übereinkünfte (in und ausserhalb der Uno) sind je von einem kleineren Kreis von Staaten, oft angetrieben und unterstützt von Nichtregierungsorganisationen, angestossen worden. Später haben sich dann viele weitere Staaten angeschlossen, so auch beim Pariser Uno-Klimaabkommen.
Die Uno ist einerseits Durchführungsinstitution mit (eventuell zu) vielen Unterorganisationen. Sie ist auch die globale Plattform für Standards und Normen für Krieg und Frieden, Menschenrechte, Entwicklung (vgl. etwa die Agenda 2030!). Sehr kritisch beurteilt er die Resolution 1368 des Sicherheitsrats vom 12. September 2001, die bis heute als völkerrechtliche Legitimation für den «Krieg gegen den Terrorismus» ins Feld geführt wird. Er ist nicht der Meinung, dass sie als Ermächtigung des Sicherheitsrats zu militärischem Handeln effektiv konform mit der Uno-Charta war. Dieselbe Kritik wird am Kosovo-Luftkrieg von 1999 angebracht, der seinerseits als «Blaupause für die Annexion der Krim» herhalten müsse.
«Sicherheitsrat – eine unauflösbare Quadratur des Kreises»?
Diese Formulierung Zumachs bezieht sich auf die historisch überholte, aber wegen des Vetos der «Permanent 5» nicht veränderbare Zusammensetzung des Rates. Der Fokus sei deshalb zu legen auf Arbeitsweisen des Sicherheitsrats (u.a. Transparenz zu Sitzungsvorbereitungen, -verlauf, -ergebnisse, z.B. auch Einbezug von Nichtregierungsorganisationen, Einbringen neuer Themen), sowie auf diejenigen Uno-Reformen, die auch ohne Zustimmung des Sicherheitsrats möglich sind.
Andreas Zumach zeigt an vielen Fällen, dass in den letzten Jahrzehnten Nichtregierungsorganisationen sehr wichtige Inputs in die Uno hineinbrachten, dank ihrer Kompetenzen und Dynamik, und des Inklusionswillens geneigter Staaten. Dies betrifft u.a. das Personenminenverbot, das Atomwaffenverbot, die Thematik Frauen und Sicherheit, die Menschenrechtsfragen allgemein, aber auch prozessuale Aspekte, indem viele Anliegen vor den Organen der Uno von spezialisierten NGOs vorgebracht werden können. Die Hauptbeeinflussungs-Ebene bleibt die eigene Regierung. Eine positive Haltung zum Einbezug der «Civil Society Organisations» (CSOs) ist gerade heute sehr wichtig, weil deren Spielraum weltweit immer mehr autokratisch beschnitten wird.
Schweiz in der UNO
Die Schweizer Uno-Politik wird nicht in einem speziellen Kapitel behandelt, aber gelegentlich erwähnt. Positiv hebt Zumach insbesondere das innovative Engagement für die Reform der Menschenrechtskommission hin zum Menschenrechtsrat hervor (2006 von der Generalsversammlung angenommen), ebenso die Unterstützung der «Genfer Initiative» von 2003, dem zwischen israelischen und palästinensischen Zivilgesellschaftsvertretern ausgehandelten Friedensplan für den Nahostkonflikt. Erwähnt werden weiter u.a. der frühe Einsatz für den Internationalen Strafgerichtshof (anfänglich gegen den Willen aller P5). Kritisiert werden u.a. die Nichtunterstützung des Atomwaffenverbots, die zeitweilige Aussetzung der Finanzbeiträge an das Uno-Hilfswerk für die palästinensischen Flüchtlinge UNRWA, und auch der Einsatz 1996, als damalige Präsidentschaft der OSZE, für die frühe Durchführung von Wahlen in Bosnien. Da noch keine neuen politischen Parteien aufgebaut werden konnten, fürchteten Kritiker, dass die nationalistischen Parteien von allzu schnell durchgeführten Wahlen profitieren würden und damit die Friedenskonsolidierung gehemmt würde.
Andreas Zumach, Blockade oder Reform – Welche Zukunft hat die UNO? Rotpunktverlag, Zürich, 2021
*Markus Heiniger arbeitete bis 2017 für das EDA, in verschiedenen Funktionen im Bereich der Friedens- und Menschenrechtsförderung. Heute engagiert er sich u.a. für eine aktive Begleitung und Mitgestaltung der Schweizer Sicherheitsratskandidatur durch Organisationen der Zivilgesellschaft.