Veranstaltungsbericht

Musterschüler im Sicherheitsrat mit Hausaufgaben

von Christoph Wehrli | Dezember 2023
Im ersten Jahr ihrer Mitgliedschaft im Sicherheitsrat der UNO hat die Schweiz professionell agiert und eigene Akzente gesetzt. An einer Tagung an der ETH Zürich ist die positive Zwischenbilanz näher erörtert, aber auch insofern relativiert worden, als die schweizerische Aussenpolitik insgesamt kein ebenso mustergültiges Bild abgebe.

Die Tätigkeit der Schweiz in den Vereinten Nationen hat in ihrem ersten Jahr nur einmal breiteres Aufsehen erregt, als nämlich die Generalversammlung zum Gegenschlag Israels gegen die Hamas Stellung nahm. Die erstmalige Mitwirkung im Sicherheitsrat, die vorher von konservativer Seite lange, aber erfolglos als zu heikel bekämpft worden war, gab hingegen (allzu) wenig zu reden. Wenige Wochen vor Ende der ersten Halbzeit des Mandats hat das ETH-Zentrum für Sicherheitsstudien (CSS) gemeinsam mit der SGA an einer Tagung dieses Engagement von mehreren Seiten beleuchtet. Es sprachen direkt Beteiligte aus dem Aussen- und dem Verteidigungsdepartement einschliesslich, per Video, der Missionschefin in New York, Pascale Baeriswyl, zudem Angehörige von NGO, Beobachter und Forschende, auch Spezialisten aus dem Ausland (Bei den ETH-Arbeitstagungen zur Sicherheitspolitik gilt die Regel, dass Informationen und Meinungsäusserungen nur ohne Nennung der betreffenden Personen nach aussen getragen werden sollen).

Seriöse Arbeit in schwierigem Umfeld

Die Schweiz, erst 2002 der UNO beigetreten, hatte ihre zweijährige Mitwirkung im Sicherheitsrat gründlich vorbereitet, Abläufe zwischen der Vertretung in New York und der Zentrale in Bern festgelegt, Testsituationen durchgespielt und inhaltliche Prioritäten bestimmt. Das erlaubte es, trotz dem intensiven Sitzungsrhythmus im Rat und den zahlreichen Unterorganen (in einigen auch mit einem anderen Mitglied zusammen in leitender Rolle) die Verantwortung wahrzunehmen und spezifische Beiträge zu leisten. Stehen beispielsweise Beschlüsse über eine friedenserhaltende Mission bevor, prüfen Sachverständige im VBS die militärischen Aspekte, wobei allenfalls eine gewisse Diskrepanz zwischen Maximalzielen und realen Möglichkeiten in Kauf zu nehmen ist, wenn die Alternative in einer Untätigkeit der UNO bestünde. Nicht vorwegnehmen liessen sich die Wenden in der Weltpolitik: nach dem russischen Angriff auf die Ukraine im Vorjahr nun der Gewaltausbruch im Sudan und der neue Krieg im Nahen Osten. Die Spannungen mit Russland als einem der Pole blockierten das höchste UNO-Organ zwar in wichtigen Fragen, doch gelang es wenigstens teilweise, Aktionsfelder ausserhalb der dominierenden Konflikte gegen die Ost-West-Spannungen abzuschirmen. Die Gewährleistung des humanitären Zugangs zu Syrien über die Türkei wurde im Januar nochmals verlängert, im Juni jedoch infolge des russischen Vetos abgelehnt, obschon sich die Schweiz als mit-federführender Staat in der Angelegenheit intensiv um eine Lösung bemüht hatte. (Die UNO musste und konnte darauf eine Regelung mit dem syrischen Regime finden.) Indessen kam ein Beschluss über eine Polizeimission in Haiti zustande, und mehrere bisherige Mandate für Friedenseinsätze, darunter jenes für Bosnien-Herzegowina unter Schweizer Federführung, wurden erneuert, während die Präsenz in Mali in eher ungeordneter Weise beendet werden muss. Insgesamt konnten seit Anfang Jahr 44 Resolutionen verabschiedet werden.

«Die Sprache des Völkerrechts»

Die Verantwortlichen verzeichneten in allen vier prioritären Bereichen der Schweiz Erfolge. Unter dem ersten Ziel - nachhaltiger Frieden - wurde etwa ein von der Schweiz einberufenes Treffen zur Sicherheit um das AKW Saporischschja erwähnt. Generell werden die Anliegen der Resolution über «Frauen, Frieden und Sicherheit» verfochten und nach Möglichkeit in Beschlüsse eingebracht. Für den Schutz der Zivilbevölkerung – die zweite Priorität – ist besonders bedeutend, dass sich die Schweiz im Unterschied zu anderen Mitgliedern für «die Sprache des Völkerrechts» in den Resolutionen einsetzt, die dann ihrerseits Teil des Völkerrechts werden. Auch Aussenstehende würdigten zudem, dass die Schweiz erstmals den Zugang zu Trinkwasser (wichtig auch in ihrer Entwicklungszusammenarbeit) zum Thema des Rates gemacht hat. Das dritte Anliegen, die Beachtung der Zusammenhänge zwischen Klimawandel, Verletzlichkeit der Bevölkerung und Konflikten, verfolgte die Schweizer Diplomatie bei der Ausgestaltung der Mandate für Friedensmissionen, nachdem Ende 2021 eine allgemeine Resolution zum Thema am russischen Veto gescheitert war. Konkret bedeutet dies etwa den
Einsatz von «climate security advisors» in den Missionen. Zur Förderung der Effizienz des Sicherheitsrats – der vierten Priorität – gehörte unter anderem die Koordination der zehn nichtständigen Mitglieder, damit sie ihr Gewicht gegenüber den fünf Vetomächten besser geltend machen können.

Konsequenzen aus New York für Bern?

Man mag den Verdacht schöpfen, alle solchen Aktivitäten seien zu einem gewissen Teil vor allem innerhalb dieses Systems von Gremien und Gruppen, Sitzungen, Papieren und Begriffen relevant; und ein Staat versuche sich zu profilieren, indem er diesem Betrieb noch möglichst viele weitere Treffen und Themen auflade. Man kann darin aber auch eine unumgängliche Knochenarbeit sehen, die in erheblichen Beiträgen zu «globalen öffentlichen Gütern» wie Frieden resultiert. Wichtig erscheint, dass die Tätigkeit im Sicherheitsrat nicht isoliert bleibt. Eine Ausstrahlung in die schweizerische Öffentlichkeit ist trotz regelmässiger Information der aussenpolitischen Parlamentskommissionen und Austausch mit interessierten NGO noch kaum wahrzunehmen. Wie im Weiteren das erworbene Know-how nach 2024 genutzt werden soll, wurde als Frage des Ambitionsniveaus in Bern bezeichnet. Das führt zum Postulat der Kohärenz, wie zwei kritische Plädoyers zeigten. So wurde im Fall Israel/Hamas eine Diskrepanz zwischen New York und Bern festgestellt: dort, in der Generalversammlung, ein logischer Positionsbezug im Sinn des humanitären Imperativs (Feuerpause zum Schutz der Zivilbevölkerung), hier Schritte zu einem Verbot der Hamas ohne Abklärung der Konsequenzen, namentlich für die Friedenspolitik, die sonst auf Kontakte mit allen Akteuren setzt. Vermisst wurde sodann eine Leitidee für die Rolle, welche die Schweiz im veränderten Nord-Süd-Gefüge spielen soll. Mit Blick auf das Prinzip der Solidarität und auf die Agenda 2030 ist der geplante tiefe Einschnitt bei der Entwicklungszusammenarbeit (zur Finanzierung der Hilfe an die Ukraine) gewiss kein Akt der Verlässlichkeit. Konkret wurde auch auf die dramatische Lage im Krisenherd Myanmar und bei den Rohingya-Flüchtlingen hingewiesen. Die Schweiz könnte sich hier auf verschiedenen Wegen stärker für humanitäre Linderungen und eine Friedenslösung engagieren – unter anderem wiederum im Sicherheitsrat.
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Einen Überblick über die bisherige Tätigkeit der Schweiz im Sicherheitsrat bietet auch Fabien Merz im Bulletin 2023 zur schweizerischen Sicherheitspolitik