Als die Aussenpolitik mehr «Noten» erhielt

Die in einem neuen Band publizierten Diplomatischen Dokumente der Schweiz (Dodis) aus den Jahren 1976 bis 1978 illustrieren eine gewisse Anpassung der Aussenpolitik an den internationalen Kontext. Neue Akzente wurden in der Menschenrechtspolitik gesetzt, während Wirtschaftsinteressen ihr Gewicht behielten.

«Dans le concert de la politique internationale [. . .] nous jouons plutôt les instruments d’accompagnement et, dans notre partition, les pauses l’emportent sur les notes.» Als Bundespräsident Willi Ritschard 1978 bei einem Besuch des französischen Premierministers die schweizerische Aussenpolitik so charakterisierte, waren die Verantwortlichen schon einige Zeit bemüht, das Verhältnis zwischen Pausen und Noten zu korrigieren. «Die Aktivierung der Aussenpolitik», sagte Bundesrat Pierre Graber Anfang 1976, scheine ihm «bereits im vollen Gange zu sein». Als Normalisierung kann man die intensivere Pflege der einst eher vermiedenen Besuchs- und Reisediplomatie betrachten, ebenso die Zielsetzung eines Beitritts zur Uno, der allerdings die Zustimmung von Volk und Ständen erst viel später erhielt. Von Politisierung der Aussenbeziehungen lässt sich insofern sprechen, als sich etwa der wirtschaftliche Bereich nicht mehr ohne Weiteres durch die Neutralität abschirmen liess. Zudem wurden die Grenzen traditionell nationaler Politikdomänen durchlässiger.

Auberts Menschenrechtspolitik

Neue Noten setzte besonders Pierre Aubert, der am 1. Februar 1978 Pierre Graber an der Spitze des Politischen Departements (EPD, heute EDA) ablöste. Wie sein Vorgänger war er Sozialdemokrat aus dem Kanton Neuenburg. An seinem ersten Amtstag gab er einen internen Bericht über eine intensivere Förderung der Menschenrechte in Auftrag. Diese Priorität scheint klar im Kontrast zu einer Politik zu stehen, die das Risiko von Friktionen mit anderen Staaten möglichst klein halten wollte.

Zwei Beispiele: Als der Protokollchef in Bern 1976 nach dem Tod von Mao Zedong die Fahne nicht auf Halbmast hatte setzen lassen, weil der «Grosse Vorsitzende» Partei- und nicht Staatschef gewesen sei, forderte ihn der Departementschef persönlich in einem Brief dazu auf, bei Maos Begräbnis diese übliche Kondolenzgeste nachzuholen; denn sonst könnten «résulter des conséquences d’ordre politique certainement plus graves que le fait de saluer [. . .] la mémoire du dignitaire chinois». - Eine Intervention zugunsten politischer Gefangener im Chile von Pinochet lehnte ein hoher Beamter mit folgendem Vergleich ab: «Wir würden, gewissermassen, mit Kanonen auf Spatzen schiessen», und dies müsste «negative Folgen für das bilaterale Verhältnis» haben.

Die Menschenrechte waren allerdings schon vor der Amtszeit Auberts (und vor jener des US-Präsidenten Jimmy Carter) zu einer zwischenstaatlichen Angelegenheit geworden, namentlich durch die Schlussakte von Helsinki (1975), das Resultat der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Die Schweiz hatte sich in diesem Sinn engagiert – suchte später indes zu vermeiden, dass ihr selber, für ihre Ausländerpolitik, dieser humane Massstab vorgehalten wurde. Ferner hatten Vertreter der Schweiz die südafrikanische Apartheid schon 1968 und erneut 1977 verurteilt – wobei man im EPD auch bedachte, «dass langfristig ein beträchtliches Geschäftspotential in Schwarzafrika auf dem Spiel steht». Aubert tat das Gleiche prominenter, bei einem Besuch in Nigeria zusammen mit dessen Aussenminister – und erregte Aufsehen und Kritik.

Aussergewöhnlich war, dass die Schweiz im Juli 1978 öffentlich ihr «Unbehagen» über sowjetische Gerichtsurteile gegen Dissidenten bekundete und sich bereit erklärte, die Betroffenen aufzunehmen. Aubert hatte in der Ferienzeit bei Ritschard einen Präsidialentscheid erwirkt und das Kollegium, in dessen Namen er handelte, nicht konsultiert. In einem ähnlichen Fall hatte Albert Weitnauer (Generalsekretär, später Staatssekretär, 1980 faktisch entlassen) «vivement» von einer «politique étrangère ‘suédoise’» abgeraten, da man mit diskreten Methoden mehr erreiche als mit Protesten. Mit mangelhafter Abstützung und Kommunikation machte sich Aubert immer wieder angreifbar.

Bankgeheimnis, Franken, Europa . . .

Die 195 Archivstücke, die im neuen Dodis-Band gedruckt vorliegen, bestreichen das ganze Spektrum der Aussenbeziehungen, vom allzu starken Franken bis zu den Gegengeschäften für den Kauf von «Tiger»-Kampfjets, von bilateralen Gesprächen bis zur europäischen Integration, von Wirtschaftsabkommen bis zur Entwicklungspolitik. Die Auswahl dient auch als Einstieg zu insgesamt 3600 weiteren Dokumenten, die in der Dodis-Datenbank zugänglich gemacht worden sind. Auf dramatische Vorgänge wird man kaum stossen, wohl aber auf etliche Fragen, die neue Antworten verlangten, sei es das Streben der PLO nach Anerkennung oder die Rolle nichttarifärer Handelshemmnisse. Verschiedentlich wurde von zunehmender ausländischer Kritik am Bankgeheimnis berichtet. «Ces accusations ne devraient pas être prises trop à la légère», warnte Graber 1977 den Bundesrat. Doch dieser unterschätzte die internationale Dimension des Themas bekanntlich noch lange.

Zwischen alldem findet man bei der Lektüre auch Spuren von Emotion und gar Selbstironie. Am Rand einer Notiz wird über einen österreichischen Kollegen vermerkt: «Janko ist ein . . .  (wie schreibt man Tubel auf diplomatisch?).» Die Antwort Benedikt von Tscharners in einer zweiten Marginalie: «Es gibt nur 2 Arten von Diplomaten: entweder sind sie ‘extrêmement brillants’ oder aber ‘fort distingués’. Wahrscheinlich fällt Jank. in die 2.Kategorie. . .»

Diplomatische Dokumente der Schweiz, Bd.27, 1.1.1976 - 31.12.1978. Forschungsleiter: Sacha Zala. Chronos-Verlag, Zürich/Armando Dadò, Locarno/Editions Zoé, Genève, 2022. 620 S., Fr.78.-.