Lesetipp
Vorschläge zur Rettung des Rahmenabkommens
von Markus Mugglin
| Februar 2020
Eine gemeinsame Erklärung soll möglich machen, das Institutionelle Abkommen zwischen der Schweiz und der EU schmackhaft zu machen. Was sie enthalten könnte, dazu liegen neue Vorschläge vor. Bedenkenswert sind sie, ob sie genügen, um die innenpolitische Blockade zu beheben, ist offen.
Was meist mit Präzisierungen oder Klärungen gefordert wird, bevor das Institutionelle Abkommen zwischen der Schweiz und der EU gutgeheissen wird, ist inhaltlich wenig hilfreich. Es besagt nicht viel mehr als nur, dass man sich mit der Vorgabe des Vertragsentwurfs abfindet und nicht auf Nachverhandlungen setzt. Das Stillhalten des Bundesrates ist ebensowenig hilfreich, wenn es um die Frage geht, was es denn noch braucht, um das vorliegende Abkommen doch noch gutzuheissen.
In dieses verhandlungspolitische Vakuum bringen sich zwei neue Publikationen ein. Die an der Universität Basel lehrende Europarechtlerin Christa Tobler präsentiert unter dem Titel „Wie weiter mit dem Institutionellen Abkommen? Varianten zum Umgang mit den drei heiklen Punkten“ 1) Vorschläge zu den vom Bundesrat am Ende der innenpolitischen Konsultation im vergangenen Juni aufgeführten Problemen bei den staatlichen Beihilfen, dem Lohnschutz und der Unionsbürgerrichtlinie. Dabei beschränkt sich die Europarechts-Expertin nicht nur auf eigene Vorschläge, sondern bietet auch eine Auslegeordnung weiterer Vorschläge von anderen Autoren. Die drei Foraus-Autoren Darius Fahrman, Frédéric Maurer und Cenni Najy unterbreiten zwei Vorschläge, wie das Institutionelle Abkommen finalisiert werden könnte. 2) Sie beschränken sich dabei auf das Thema Lohnschutz, den sie als den entscheidenden Streitpunkt im Verhandlungspoker einschätzen.
Eine gemeinsame Erklärung, weil sie beide Parteien bindet
Christa Tobler und die foraus-Autoren befürworten eine gemeinsame statt nur eine einseitige Erklärung als Ergänzung zum Vertragstext des Institutionellen Abkommens. Denn eine gemeinsame Erklärung würde im Unterschied zu einer einseitigen alleine durch die Schweiz beide Seiten verpflichten – also auch die EU. Wie weit diese Verpflichtungen gingen, hängt dann von den genauen Formulierungen bezüglich der drei kritischen Punkte ab.
Bei den staatlichen Beihilfen und der Unionsbürgerrichtlinie ginge es darum, die Wirkung des Institutionellen Abkommens einzugrenzen. Die Bestimmungen zu den staatlichen Beihilfen sollten konkret nur auf das 1999 abgeschlossene Abkommen über den Luftverkehr anwendbar sein. So sollte eine weiterreichende Wirkung für den Moment vermieden werden.
Beim Thema Unionsbürgerrichtlinie schlägt Christa Tobler vor, in der gemeinsamen Erklärung deren Übernahme einem formellen Änderungsverfahren vorzuenthalten. Damit verbunden wäre Raum für inhaltliche Diskussionen über das Ausmass, was von der Unionsbürgerrichtlinie zu übernehmen wäre. Es wäre nichts präjudiziert, betont die Autorin.
Zum Lohnschutz schlägt Christa Tobler vor, dass die gemeinsame Erklärung die Sonderposition der Schweiz betont und zum Grundsatz gleicher Lohn für gleiche Arbeit festhält, dass dieser „von besonderer Wichtigkeit ist und dauerhaft gelten muss“. Auch sollte die Erklärung festhalten, dass die Kontrollen den Sozialpartnern anvertraut bleiben. Tobler verweist ergänzend noch auf einen Vorschlag des Europarechts-Experten Thomas Cottier 3), der die Verhältnismässigkeit der Kontrollen in Verbindung mit der Wirksamkeit der neu in Gang gesetzten Amts- und Rechtshilfe zwischen den Staaten setzt.
Die foraus-Autoren möchten in der gemeinsamen Erklärung zum Thema Lohnschutz drei Garantien verankern. Erstens sollte die Schweiz den Lohnschutz autonom gestalten dürfen inklusiv neuen Massnahmen, solange diese nicht diskriminierend ausgestaltet sind. Zweitens sollten weiterhin die Sozialpartner die Kontrollen durchführen dürfen. Drittens sollten die Kontrollen risikobasiert wie bisher in hoher Intensität durchgeführt werden können.
Längere Übergangszeiten
Über diese Garantien hinaus schlagen die foraus-Autoren neue und zum Teil längere Übergangsfristen zur Umsetzung des Lohnschutz-Protokolls vor. Einzig die Vier-Tage-Regel sollte bereits zwei Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens eingeführt werden. Die Einschränkung der Kautionspflicht würde zwei weitere Jahre später folgen, die volle Umsetzung des Lohnschutz-Protokolls weitere drei Jahre später. Während der ganzen Übergangszeit würde die Lage auf dem Arbeitsmarkt evaluiert und allenfalls Korrekturen diskutiert. Schliesslich sollte das Stimmvolk zehn Jahre nach Inkrafttreten per Referendum über die Weiterführung der flankierenden Massnahmen befinden können.
Die Vorschläge könnten zweifellos einige Bedenken beheben. Die lange Liste der Kritikpunkte, wie sie die Gewerkschaften vorbringen, würde kürzer. Ihr grösster Vorbehalt richtet sich aber gegen die Rolle des Europäischen Gerichtshofs beim Lohnschutz, die sie ihm nicht zubilligen wollen. Dieser bliebe bestehen, auch wenn der Gerichtshof bei allfälligen Urteilen die gemeinsame Erklärung wohl zu berücksichtigen hätte.
Nicht nur innenpolitisch, sondern auch aussenpolitisch ist offen, ob eine gemeinsame Erklärung es möglich macht, die Beziehungen zur EU zu deblockieren.
1) Christa Tobler, "Wie weiter mit dem Institutionellen Abkommen? Varianten zum Umgang mit den drei heiklen Punkten", in: Jusletter 20. Januar 2020
2) Darius Farman, Frédéric Maurer et Cenni Naji, Deux propositions pour finaliser l’accord institutionnel entre la Suisse et l’UE, 2020, https://www.foraus.ch/wp-content/uploads/2020/01/20200117_FlaM-FR.pdf
3) Institutionelles Rahmenabkommen Schweiz-EU: Auslegende Erklärungen, https://suisse-en-europe.ch/wp-content/uploads/2020/01/ASE-Auslegende-Erkl%C3%A4rungen-Rahmenabkommen-0120.pdf
Was meist mit Präzisierungen oder Klärungen gefordert wird, bevor das Institutionelle Abkommen zwischen der Schweiz und der EU gutgeheissen wird, ist inhaltlich wenig hilfreich. Es besagt nicht viel mehr als nur, dass man sich mit der Vorgabe des Vertragsentwurfs abfindet und nicht auf Nachverhandlungen setzt. Das Stillhalten des Bundesrates ist ebensowenig hilfreich, wenn es um die Frage geht, was es denn noch braucht, um das vorliegende Abkommen doch noch gutzuheissen.
In dieses verhandlungspolitische Vakuum bringen sich zwei neue Publikationen ein. Die an der Universität Basel lehrende Europarechtlerin Christa Tobler präsentiert unter dem Titel „Wie weiter mit dem Institutionellen Abkommen? Varianten zum Umgang mit den drei heiklen Punkten“ 1) Vorschläge zu den vom Bundesrat am Ende der innenpolitischen Konsultation im vergangenen Juni aufgeführten Problemen bei den staatlichen Beihilfen, dem Lohnschutz und der Unionsbürgerrichtlinie. Dabei beschränkt sich die Europarechts-Expertin nicht nur auf eigene Vorschläge, sondern bietet auch eine Auslegeordnung weiterer Vorschläge von anderen Autoren. Die drei Foraus-Autoren Darius Fahrman, Frédéric Maurer und Cenni Najy unterbreiten zwei Vorschläge, wie das Institutionelle Abkommen finalisiert werden könnte. 2) Sie beschränken sich dabei auf das Thema Lohnschutz, den sie als den entscheidenden Streitpunkt im Verhandlungspoker einschätzen.
Eine gemeinsame Erklärung, weil sie beide Parteien bindet
Christa Tobler und die foraus-Autoren befürworten eine gemeinsame statt nur eine einseitige Erklärung als Ergänzung zum Vertragstext des Institutionellen Abkommens. Denn eine gemeinsame Erklärung würde im Unterschied zu einer einseitigen alleine durch die Schweiz beide Seiten verpflichten – also auch die EU. Wie weit diese Verpflichtungen gingen, hängt dann von den genauen Formulierungen bezüglich der drei kritischen Punkte ab.
Bei den staatlichen Beihilfen und der Unionsbürgerrichtlinie ginge es darum, die Wirkung des Institutionellen Abkommens einzugrenzen. Die Bestimmungen zu den staatlichen Beihilfen sollten konkret nur auf das 1999 abgeschlossene Abkommen über den Luftverkehr anwendbar sein. So sollte eine weiterreichende Wirkung für den Moment vermieden werden.
Beim Thema Unionsbürgerrichtlinie schlägt Christa Tobler vor, in der gemeinsamen Erklärung deren Übernahme einem formellen Änderungsverfahren vorzuenthalten. Damit verbunden wäre Raum für inhaltliche Diskussionen über das Ausmass, was von der Unionsbürgerrichtlinie zu übernehmen wäre. Es wäre nichts präjudiziert, betont die Autorin.
Zum Lohnschutz schlägt Christa Tobler vor, dass die gemeinsame Erklärung die Sonderposition der Schweiz betont und zum Grundsatz gleicher Lohn für gleiche Arbeit festhält, dass dieser „von besonderer Wichtigkeit ist und dauerhaft gelten muss“. Auch sollte die Erklärung festhalten, dass die Kontrollen den Sozialpartnern anvertraut bleiben. Tobler verweist ergänzend noch auf einen Vorschlag des Europarechts-Experten Thomas Cottier 3), der die Verhältnismässigkeit der Kontrollen in Verbindung mit der Wirksamkeit der neu in Gang gesetzten Amts- und Rechtshilfe zwischen den Staaten setzt.
Die foraus-Autoren möchten in der gemeinsamen Erklärung zum Thema Lohnschutz drei Garantien verankern. Erstens sollte die Schweiz den Lohnschutz autonom gestalten dürfen inklusiv neuen Massnahmen, solange diese nicht diskriminierend ausgestaltet sind. Zweitens sollten weiterhin die Sozialpartner die Kontrollen durchführen dürfen. Drittens sollten die Kontrollen risikobasiert wie bisher in hoher Intensität durchgeführt werden können.
Längere Übergangszeiten
Über diese Garantien hinaus schlagen die foraus-Autoren neue und zum Teil längere Übergangsfristen zur Umsetzung des Lohnschutz-Protokolls vor. Einzig die Vier-Tage-Regel sollte bereits zwei Jahre nach Inkrafttreten des Abkommens eingeführt werden. Die Einschränkung der Kautionspflicht würde zwei weitere Jahre später folgen, die volle Umsetzung des Lohnschutz-Protokolls weitere drei Jahre später. Während der ganzen Übergangszeit würde die Lage auf dem Arbeitsmarkt evaluiert und allenfalls Korrekturen diskutiert. Schliesslich sollte das Stimmvolk zehn Jahre nach Inkrafttreten per Referendum über die Weiterführung der flankierenden Massnahmen befinden können.
Die Vorschläge könnten zweifellos einige Bedenken beheben. Die lange Liste der Kritikpunkte, wie sie die Gewerkschaften vorbringen, würde kürzer. Ihr grösster Vorbehalt richtet sich aber gegen die Rolle des Europäischen Gerichtshofs beim Lohnschutz, die sie ihm nicht zubilligen wollen. Dieser bliebe bestehen, auch wenn der Gerichtshof bei allfälligen Urteilen die gemeinsame Erklärung wohl zu berücksichtigen hätte.
Nicht nur innenpolitisch, sondern auch aussenpolitisch ist offen, ob eine gemeinsame Erklärung es möglich macht, die Beziehungen zur EU zu deblockieren.
1) Christa Tobler, "Wie weiter mit dem Institutionellen Abkommen? Varianten zum Umgang mit den drei heiklen Punkten", in: Jusletter 20. Januar 2020
2) Darius Farman, Frédéric Maurer et Cenni Naji, Deux propositions pour finaliser l’accord institutionnel entre la Suisse et l’UE, 2020, https://www.foraus.ch/wp-content/uploads/2020/01/20200117_FlaM-FR.pdf
3) Institutionelles Rahmenabkommen Schweiz-EU: Auslegende Erklärungen, https://suisse-en-europe.ch/wp-content/uploads/2020/01/ASE-Auslegende-Erkl%C3%A4rungen-Rahmenabkommen-0120.pdf
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