Das Rahmenabkommen – Chance für die Demokratie?
von Christoph Wehrli | April 2021
An einer Online-Veranstaltung der SGA hat Thomas Pfisterer ausgeführt, welche Chancen das Institutionelle Abkommen Schweiz – EU (InstA) für die europapolitische Mitwirkung des Parlaments und für die Demokratie überhaupt bieten würde. «Mitte»-Präsident Gerhard Pfister stimmte ihm in vielem zu, ohne deswegen seine Skepsis gegenüber dem Abkommen aufzugeben. Die aufgezeichnete Veranstaltung kann hier geschaut werden.

«Ein Plus für die Demokratie» hat der ehemalige Bundesrichter, Aargauer Regierungs- und Ständerat Thomas Pfisterer seine juristische Studie* überschrieben, in der er die innen- oder staatspolitische Seite des InstA und anderer Abkommen mit der Europäischen Union beleuchtet. Zusammen mit Avenir Suisse und dem Europa-Institut an der Universität Zürich hat die Schweizerische Gesellschaft für Aussenpolitik den bisher wenig beachteten Aspekt zum Thema einer Zoom-Debatte gemacht. Geleitet wurde diese von SGA-Präsidentin und Nationalrätin Christa Markwalder.

Vorverlagerte Mitwirkung

Thomas Pfisterer betrachtet das Institutionelle Abkommen als Paradefall für den Minimalstandard von Demokratie in der Aussenpolitik. Es biete die Möglichkeit, das Parlament aufzuwerten, indem dieses in Zukunft seine Einflussnahme vorverlagere. Anstatt nur über ein Verhandlungsresultat und die Umsetzung neuer Binnenmarktregeln zu befinden, könnte und sollte es via Bundesrat bereits auf den betreffenden Rechtsetzungsprozess der EU einwirken und dabei als Mittler zwischen Volk und Exekutive fungieren. Wichtig wäre der Einbezug der Öffentlichkeit, während heute in Brüssel weit mehr Transparenz herrsche als in Bern. Pfisterer hält eine solche früh einsetzende und kontinuierliche Beteiligung am europäischen Konsensfindungsprozess für wichtiger als die im Schengen-Abkommen verbriefte Teilnahme der Schweiz an Sitzungen des Rats der EU ohne Stimmrecht.

Auch in der Umsetzungsphase, nach Anpassung eines bilateralen Vertrags an neues EU-Recht, sieht Pfisterer im Entwurf des InstA mehr Spielraum für das Parlament als im bisherigen bilateralen Vertragsrecht oder auch im EWR. Denn die Folgen einer Ablehnung der Rechtsübernahme oder einer abweichenden nationalen Regelung seien klar geregelt und eingegrenzt. Während ein Schweizer Nein zu neuem Schengen-Recht (das dem InstA nicht untersteht) zur Ausserkraftsetzung des ganzen Vertrages führen kann, sind gemäss Rahmenabkommen im Fall fortbestehender Divergenzen nur spezifische Ausgleichsmassnahmen der EU möglich, deren Angemessenheit die Schweiz durch ein Schiedsgericht überprüfen lassen könnte. Das bedeutet, wie der Jurist und liberale Politiker sagte, dass das Volk im Fall eines Referendums inhaltlich (über die konkrete Neuerung) entscheiden kann und nicht nur «alles oder nichts» (Fortführung oder Beendigung des Vertrags) zur Auswahl hat. Die EU anerkenne also, soweit einigermassen möglich, den demokratischen Sonderfall.

Skeptische Stimme zum EuGH

Nationalrat Gerhard Pfister, der sich in der Aussenpolitischen Kommission als Präsident einer Subkommission speziell mit der parlamentarischen Mitwirkung befasst, begrüsste die Studie und ihre Stossrichtung sehr. Wenn das Rahmenabkommen abgeschlossen werde, müsse es in dieser Art umgesetzt werden, was allerdings nicht automatisch geschähe. Der Präsident der früheren CVP betonte ebenfalls die Bedeutung der ersten Phase, der Rechtsetzung in der EU. Bei Volksabstimmungen zur Übernahme neuer Regelungen bleibe hingegen das Damoklesschwert von Ausgleichsmassnahmen ein Ärgernis. Pfister bezweifelt zudem, dass wirklich Rechtssicherheit bestünde und die EU auf Nadelstiche gegen die Schweiz verzichten würde - in Bereichen nämlich, wo das InstA nicht gilt (und es wurde auf Wunsch der Schweiz klar auf Binnenmarktabkommen eingegrenzt).

Als «Entscheidungshilfe» in der Frage, ob dem Rahmenabkommen zuzustimmen sei, wollte Gerhard Pfister die Argumente bezüglich Demokratie nicht gelten lassen. Er äusserte sich zwar über den vorliegenden Vertragstext weniger apodiktisch als auch schon, stösst sich aber nach wie vor an der Rolle des Europäischen Gerichtshofs. Gewiss sei dieser für die Auslegung von EU-Recht zuständig, doch wirke er auf eine stärkere Integration hin, und wie weit sich die Schweiz daran beteiligen wolle, sei eine politische Angelegenheit. Wenn über Differenzen letztlich ohnehin verhandelt würde, wie Thomas Pfisterer mit Hinweis auf EU- und EWR-interne Erfahrungen andeutete, dann brauche es die Urteile des EuGH nicht. Auf die Frage, was denn die Alternative zum InstA wäre, wollte sich Pfister nicht einlassen. Vorerst seien Verbesserungen in den drei bekannten Punkten anzustreben.

Beide Referenten räumten ein, dass stabile Beziehungen mit der EU nicht allein eine Frage des Rechts sind. Pfisterer sprach von einer Kultur des Umgangs miteinander und fragte rhetorisch, ob die Schweiz diese immer gut gepflegt habe. Pfister kritisierte die Vernachlässigung der persönlichen Kontakte mit Brüssel durch den Bundesrat.

Darf der Bundesrat Nein sagen?

Nicht ausbleiben konnte die aktuelle Frage, wie die Demokratie bei der primären Weichenstellung zum Zuge käme: Darf der Bundesrat das Rahmenabkommen in eigener Kompetenz ablehnen, oder sollte er in jedem Fall Parlament und Volk entscheiden lassen? Gerhard Pfister möchte eine Abstimmungsvorlage, zu der die Regierung nichts oder Nein sagt, unbedingt vermeiden. Auch wäre ein Neubeginn mit der EU weniger schwierig, wenn der Bundesrat das Vorhaben selber abbräche. Demgegenüber hielte es Christa Markwalder – wie der ganze SGA-Vorstand – für die schlechteste Variante, dass der Bundesrat seinen langjährigen Verhandlungspartner desavouieren würde, wobei er das Argument der mangelnden Mehrheitsfähigkeit dem Wahrheitstest entzöge. Wie Markwalder hielt Pfisterer fest, die EU habe Volksentscheide stets anerkannt. Innenpolitisch sollte der Bundesrat bedenken, dass Abstimmungen eine friedensstiftende Wirkung entfalten.

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