Lesetipp
Ein entfremdetes Kind der Europapolitik
von Christoph Wehrli
| April 2020
Felix E. Müllers «Kleine Geschichte des Rahmenabkommens» macht deutlich, welche Ideen und Interessen, Verzögerungsmanöver, Wendungen und auch Fehleinschätzungen zur heutigen Situation der Schweizer Europapolitik geführt haben.
Der Gedanke, die Vertragsbeziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union zu systematisieren und so ihren Ausbau zu erleichtern, hat eine klare Logik für sich. Der Weg zum institutionellen Abkommen (InstA) war aber weder schnurgerade noch selbstverständlich und könnte jetzt durch ein anhaltendes Zögern oder ein Nein der Schweiz sogar zur Sackgasse gemacht werden. Felix E. Müller, ehemaliger Chefredaktor der «NZZ am Sonntag», legt die Entwicklung in einem Rückblick dar, der auf Gesprächen mit zahlreichen – genannten, aber im Einzelnen nicht zitierten – Akteuren in Bern und in Brüssel beruht.
Teil einer grösseren Vision
Der Vorschlag einer institutionellen Regelung der bilateralen Beziehungen stammt, wie an sich bekannt ist, aus der Schweiz. Als «Erfinder» lässt sich ein Kreis ehemaliger Spitzenbeamter, Diplomaten und Politiker ausmachen, der als «Groupe de réflexion Suisse - Europe» firmiert. Er unterbreitete dem Bundesrat schon 1997, während der ersten bilateralen Verhandlungen, ein Konzept für eine Beteiligung am Aufbau Europas über den Wirtschaftsbereich hinaus. Namentlich sollten auch Themen wie die Sicherheit und die Migration einbezogen, die Mitentscheidung und die Vollzugskontrolle geregelt und regelmässige Treffen auf Ministerebene vorgesehen werden. Der Bundesrat ging auf diese Idee einer Assoziation kaum ein (der Begriff hatte sich in den frühen 1960er Jahren als anfällig für Mitbestimmungs-Illusionen erwiesen). Zwar weitete sich der Bilateralismus in der zweiten Runde auf neue Bereiche aus, aber die schweizerische EU-Politik war zunehmend pragmatisch-utilitaristisch geprägt; das innenpolitisch nie konsolidierte Beitrittsziel wurde allmählich aufgegeben und durch kein anderes politisches «Bekenntnis» zu Europa ersetzt. So wird auch heute die Diskussion um den InstA-Entwurf von defensiven und punktuellen Betrachtungen dominiert.
Institutionelle Eigeninteressen in Bern
Im Jahr 2000 trat die Gruppe mit einem neuen Bericht an die Öffentlichkeit und fand mit ihrem Vorschlag in der Aussenpolitischen Kommission des Ständerats Anklang. Politische Zugkraft entwickelte die (Teil-)Idee eines InstA erst nach der Abstimmung über die Schengen/Dublin-Assoziierung im Herbst 2005. Die Motive lagen nach Müllers Darstellung in spezifischen institutionellen Interessen. Sowohl Aussenministerin Micheline Calmy-Rey als auch Parlamentarier wie CVP-Ständerat Philipp Stähelin wollten der Departementalisierung der EU-Politik entgegenwirken und sahen in einem Rahmenabkommen ein Instrument zur Schaffung von Kohärenz und Übersichtlichkeit – letzteres auch zum Vorteil des Parlaments. Die Kehrseite dieser Bestrebungen zur Stärkung des Aussendepartements war ein mangelndes Engagement der anderen Bundesratsmitglieder – oder ihr mangelnder Einbezug durch die Vorsteherin des EDA. Als 2010 Sondierungsgespräche mit der EU begannen, hatte sich das Regierungskollegium noch nicht auf ein InstA als Ziel festgelegt.
Klare Position der EU
Unterdessen hatte hingegen die EU eine solche Regelung zu ihrem Anliegen, ja zu einer Bedingung für neue Abkommen gemacht. Zum einen hatte man in Brüssel erkannt, dass der Bilateralismus für die Schweiz keine blosse Übergangslösung auf dem Weg zu einem Beitritt darstellte, zum andern wollte man eine rechtliche Handhabe, um das Binnenmarktrecht auch dort durchzusetzen, wo die Schweiz sich darum zu drücken schien.
2013 schien es dann rasch vorwärts zu gehen, indem sich Staatssekretär Yves Rossier und der EU-Vertreter David O’Sullivan in Sondierungsgesprächen auf wesentliche Elemente einigten. Bei der Streitschlichtung sollte dem Europäischen Gerichtshof eine Schlüsselrolle zukommen. Dieses Entgegenkommen (auf die Alternativen geht der Autor nicht näher ein) und ein salopper Interview-Satz Rossiers («Ja, es sind fremde Richter, es geht aber auch um fremdes Recht») schufen indes Probleme an der Innenfront. Bemerkenswerterweise wurden sie durch EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker etwas entschärft, indem er ein Schiedsgericht ins Spiel brachte. Nach wie vor verschloss man in Bern allerdings die Augen vor der Rechtsposition der EU, dass die Schweiz die flankierenden Massnahmen zur Lohnkontrolle nicht der Überprüfung auf Vertragskonformität entziehen könne. Die weiteren Phasen sind noch gut in Erinnerung, vor allem das Aussteigen der Gewerkschaften und der linken Parteien, das schwer verständlich bleibt, und der Wunsch des Bundesrats nach bestimmten «Klärungen» seitens von Brüssel.
Calmy-Rey auf Distanz
Alt Bundesrätin Micheline Calmy-Rey äussert sich in ihrem Vorwort distanziert zur «politischen Annäherung», die das ausgehandelte Abkommen voraussetze. Dieses beruhe «auf einer ganz anderen Logik» als das ursprüngliche Ziel. Hatte sie seinerzeit die Logik des EU-Binnenmarkts und der Teilnahme daran verkannt? Und wenn sie nicht zu Unrecht kritisiert, dass es in der Europapolitik an Koordination fehle und die Konkordanz «nichts als Fassade» sei, bleibt zweifelhaft, wie weit das Rahmenabkommen auch als Instrument der Schweiz-internen Bündelung dienen kann.
Felix Müller selber schliesst seine «kleine Geschichte» ohne eindeutige Prognose und Bewertung. Er bietet eine Analyse. Er leuchtet nicht alle Aspekte aus, bleibt mit einzelnen Aussagen oder Thesen – etwa über verpasste Chancen von Verhandlungen über ein ganzes Themenpaket – etwas flüchtig und spekulativ, hilft aber entscheidend, die Lage besser zu verstehen.
Felix E. Müller: Kleine Geschichte des Rahmenabkommens. Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machten. NZZ libro, Basel 2020. 112 S., Fr.21.-.
Der Gedanke, die Vertragsbeziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union zu systematisieren und so ihren Ausbau zu erleichtern, hat eine klare Logik für sich. Der Weg zum institutionellen Abkommen (InstA) war aber weder schnurgerade noch selbstverständlich und könnte jetzt durch ein anhaltendes Zögern oder ein Nein der Schweiz sogar zur Sackgasse gemacht werden. Felix E. Müller, ehemaliger Chefredaktor der «NZZ am Sonntag», legt die Entwicklung in einem Rückblick dar, der auf Gesprächen mit zahlreichen – genannten, aber im Einzelnen nicht zitierten – Akteuren in Bern und in Brüssel beruht.
Teil einer grösseren Vision
Der Vorschlag einer institutionellen Regelung der bilateralen Beziehungen stammt, wie an sich bekannt ist, aus der Schweiz. Als «Erfinder» lässt sich ein Kreis ehemaliger Spitzenbeamter, Diplomaten und Politiker ausmachen, der als «Groupe de réflexion Suisse - Europe» firmiert. Er unterbreitete dem Bundesrat schon 1997, während der ersten bilateralen Verhandlungen, ein Konzept für eine Beteiligung am Aufbau Europas über den Wirtschaftsbereich hinaus. Namentlich sollten auch Themen wie die Sicherheit und die Migration einbezogen, die Mitentscheidung und die Vollzugskontrolle geregelt und regelmässige Treffen auf Ministerebene vorgesehen werden. Der Bundesrat ging auf diese Idee einer Assoziation kaum ein (der Begriff hatte sich in den frühen 1960er Jahren als anfällig für Mitbestimmungs-Illusionen erwiesen). Zwar weitete sich der Bilateralismus in der zweiten Runde auf neue Bereiche aus, aber die schweizerische EU-Politik war zunehmend pragmatisch-utilitaristisch geprägt; das innenpolitisch nie konsolidierte Beitrittsziel wurde allmählich aufgegeben und durch kein anderes politisches «Bekenntnis» zu Europa ersetzt. So wird auch heute die Diskussion um den InstA-Entwurf von defensiven und punktuellen Betrachtungen dominiert.
Institutionelle Eigeninteressen in Bern
Im Jahr 2000 trat die Gruppe mit einem neuen Bericht an die Öffentlichkeit und fand mit ihrem Vorschlag in der Aussenpolitischen Kommission des Ständerats Anklang. Politische Zugkraft entwickelte die (Teil-)Idee eines InstA erst nach der Abstimmung über die Schengen/Dublin-Assoziierung im Herbst 2005. Die Motive lagen nach Müllers Darstellung in spezifischen institutionellen Interessen. Sowohl Aussenministerin Micheline Calmy-Rey als auch Parlamentarier wie CVP-Ständerat Philipp Stähelin wollten der Departementalisierung der EU-Politik entgegenwirken und sahen in einem Rahmenabkommen ein Instrument zur Schaffung von Kohärenz und Übersichtlichkeit – letzteres auch zum Vorteil des Parlaments. Die Kehrseite dieser Bestrebungen zur Stärkung des Aussendepartements war ein mangelndes Engagement der anderen Bundesratsmitglieder – oder ihr mangelnder Einbezug durch die Vorsteherin des EDA. Als 2010 Sondierungsgespräche mit der EU begannen, hatte sich das Regierungskollegium noch nicht auf ein InstA als Ziel festgelegt.
Klare Position der EU
Unterdessen hatte hingegen die EU eine solche Regelung zu ihrem Anliegen, ja zu einer Bedingung für neue Abkommen gemacht. Zum einen hatte man in Brüssel erkannt, dass der Bilateralismus für die Schweiz keine blosse Übergangslösung auf dem Weg zu einem Beitritt darstellte, zum andern wollte man eine rechtliche Handhabe, um das Binnenmarktrecht auch dort durchzusetzen, wo die Schweiz sich darum zu drücken schien.
2013 schien es dann rasch vorwärts zu gehen, indem sich Staatssekretär Yves Rossier und der EU-Vertreter David O’Sullivan in Sondierungsgesprächen auf wesentliche Elemente einigten. Bei der Streitschlichtung sollte dem Europäischen Gerichtshof eine Schlüsselrolle zukommen. Dieses Entgegenkommen (auf die Alternativen geht der Autor nicht näher ein) und ein salopper Interview-Satz Rossiers («Ja, es sind fremde Richter, es geht aber auch um fremdes Recht») schufen indes Probleme an der Innenfront. Bemerkenswerterweise wurden sie durch EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker etwas entschärft, indem er ein Schiedsgericht ins Spiel brachte. Nach wie vor verschloss man in Bern allerdings die Augen vor der Rechtsposition der EU, dass die Schweiz die flankierenden Massnahmen zur Lohnkontrolle nicht der Überprüfung auf Vertragskonformität entziehen könne. Die weiteren Phasen sind noch gut in Erinnerung, vor allem das Aussteigen der Gewerkschaften und der linken Parteien, das schwer verständlich bleibt, und der Wunsch des Bundesrats nach bestimmten «Klärungen» seitens von Brüssel.
Calmy-Rey auf Distanz
Alt Bundesrätin Micheline Calmy-Rey äussert sich in ihrem Vorwort distanziert zur «politischen Annäherung», die das ausgehandelte Abkommen voraussetze. Dieses beruhe «auf einer ganz anderen Logik» als das ursprüngliche Ziel. Hatte sie seinerzeit die Logik des EU-Binnenmarkts und der Teilnahme daran verkannt? Und wenn sie nicht zu Unrecht kritisiert, dass es in der Europapolitik an Koordination fehle und die Konkordanz «nichts als Fassade» sei, bleibt zweifelhaft, wie weit das Rahmenabkommen auch als Instrument der Schweiz-internen Bündelung dienen kann.
Felix Müller selber schliesst seine «kleine Geschichte» ohne eindeutige Prognose und Bewertung. Er bietet eine Analyse. Er leuchtet nicht alle Aspekte aus, bleibt mit einzelnen Aussagen oder Thesen – etwa über verpasste Chancen von Verhandlungen über ein ganzes Themenpaket – etwas flüchtig und spekulativ, hilft aber entscheidend, die Lage besser zu verstehen.
Felix E. Müller: Kleine Geschichte des Rahmenabkommens. Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machten. NZZ libro, Basel 2020. 112 S., Fr.21.-.