Kolumne
Staatsverträge und Demokratie im Streit
von
Thomas Geiser
| Februar 2015
Professor, Universität St. Gallen
Wer vertragsbrüchig wird, kann nicht mit der Vertragstreue anderer Staaten rechnen. Das muss sich die Schweiz bewusst sein, sollte sie Kontingente und Inländervorrang einführen und damit gegen die Personenfreizügigkeit verstossen.
In den letzten Jahren haben die Stimmenden in der Schweiz Verfassungsänderungen angenommen, welche mit gültigen Staatsverträgen nur schwer vereinbar sind bzw. denen widersprechen. Zu denken ist insbesondere an die Abstimmung vom 9. Februar 2014. Die Übergangsbestimmung zum entsprechenden Art. 121a BV verlangt, dass der Bundesrat die Kontingentierung und den Inländervorrang in einer nicht referendumsfähigen Verordnung umsetzt, falls das Parlament bis zum 9. Februar 2017 kein entsprechendes Gesetz erlassen hat. Erfolgt die Umsetzung im Sinne der Initianten mit Kontingentierung und Inländervorrang gegenüber EU-Bürgern, verletzt die Schweiz das Freizügigkeitsabkommen mit der EU.
Kann sich die Schweiz eine Vertragsverletzung leisten?
Verträge sind einzuhalten. Das gilt auch für Staatsverträge. Die Wirklichkeit sieht allerdings hin und wieder anders aus. Für die Schweiz haben das Völkerrecht und insbesondere das Gebot der Vertragstreue indessen ganz besondere Bedeutung. Während Grossmächte ihre Interessen militärisch und mit wirtschaftlichem Druck durchzusetzen können, ist die Schweiz auf ein rechtstreues Verhalten der anderen Staaten angewiesen. Sie kann keine Kriegsschiffe nach Europa senden, und die vorhandenen Armeeeinheiten sind nicht in der Lage unsere Nachbarn zu einem bestimmten Handeln zu zwingen. Unsere Waffe ist nur die öffentliche Meinung. Wir müssen die Rechtmässigkeit unserer Position darlegen und die öffentliche Meinung in den anderen Ländern von unserem Recht überzeugen können, so dass die Bevölkerung dieser Länder jeden Angriff ihrer Regierungen auf unsere Rechte als verwerflich missbilligt und die Gefolgschaft verweigert.
Das erreichen wir nur, wenn wir uns selber rechtskonform verhalten. Nur wer selber Verträge einhält und die Rechte anderer respektiert, kann Gleiches von andern verlangen. Unsere eigene Vertragstreue ist ein hohes Gut. Die Schweiz kann sich einen offensichtlichen Vertragsbruch nicht leisten.
Es kann durchaus Gründe geben, einen Vertrag zu beenden. In erster Linie ist an die Kündigung zu denken. Wir haben beim Freizügigkeitsabkommen aber nicht davon Gebrauch gemacht und, wie Umfragen zeigen, wäre eine Kündigung auch nicht mehrheitsfähig. Zudem gibt es Kündigungsfristen. Es gibt aber auch die sogenannte clausula rebus sic stantibus. Sie erlaubt es, sich nicht mehr an einen Vertrag zu halten, wenn sich die Verhältnisse so grundlegend und nicht vorhersehbar durch ein ausserordentliches Ereignis geändert haben, dass ein Vertrag nicht mehr zuzumuten ist. Ein solches Ereignis liegt aber bezüglich des Freizügigkeitsabkommens nicht vor. Dass die Einwanderung gross sein kann, war durchaus voraussehbar. Wenn man eine schnelle Ausstiegsmöglichkeit oder eine automatische Anpassung gewollt hätte, hätte man dies im Vertrag vorsehen müssen.
Das Freizügigkeitsabkommen bleibt folglich bindend. Damit befindet sich die Schweiz in einer Sackgasse: Entweder wird sie gegenüber der EU und deren Mitgliedstaaten vertragsbrüchig und kann auch nicht mehr mit deren Vertragstreue gegenüber der Schweiz rechnen. Oder sie setzt Art. 121a BV nicht innert der von der Verfassung vorgegebenen Frist um und verletzt damit die Verfassung.
Demokratischer Ausweg aus der Sackgasse?
Auch in einer direkten Demokratie ist der Stimmbürger nicht legitimiert, sich über staatsvertragliche Verpflichtungen hinwegzusetzen. Mit dem Staatsvertrag binden sich nicht nur Regierung und Parlament. Der ganze Staat verpflichtet sich. Die Souveränität des Volkes besteht auch im Recht, sich zu binden. Von daher fragt sich sehr wohl, ob das Volk überhaupt gültig eine Norm beschliessen kann, die staatsvertragliche Pflichten verletzt.
Besser als ein juristischer Streit darüber ist es aber, wenn die Stimmenden auf einen Fehlentscheid zurückkommen können, um sich eines Besseren zu besinnen. Die Initiative «Raus aus der Sackgasse» will das möglich machen. Stimmen wir über Art. 121a BV noch einmal ab!
Wer vertragsbrüchig wird, kann nicht mit der Vertragstreue anderer Staaten rechnen. Das muss sich die Schweiz bewusst sein, sollte sie Kontingente und Inländervorrang einführen und damit gegen die Personenfreizügigkeit verstossen.
In den letzten Jahren haben die Stimmenden in der Schweiz Verfassungsänderungen angenommen, welche mit gültigen Staatsverträgen nur schwer vereinbar sind bzw. denen widersprechen. Zu denken ist insbesondere an die Abstimmung vom 9. Februar 2014. Die Übergangsbestimmung zum entsprechenden Art. 121a BV verlangt, dass der Bundesrat die Kontingentierung und den Inländervorrang in einer nicht referendumsfähigen Verordnung umsetzt, falls das Parlament bis zum 9. Februar 2017 kein entsprechendes Gesetz erlassen hat. Erfolgt die Umsetzung im Sinne der Initianten mit Kontingentierung und Inländervorrang gegenüber EU-Bürgern, verletzt die Schweiz das Freizügigkeitsabkommen mit der EU.
Kann sich die Schweiz eine Vertragsverletzung leisten?
Verträge sind einzuhalten. Das gilt auch für Staatsverträge. Die Wirklichkeit sieht allerdings hin und wieder anders aus. Für die Schweiz haben das Völkerrecht und insbesondere das Gebot der Vertragstreue indessen ganz besondere Bedeutung. Während Grossmächte ihre Interessen militärisch und mit wirtschaftlichem Druck durchzusetzen können, ist die Schweiz auf ein rechtstreues Verhalten der anderen Staaten angewiesen. Sie kann keine Kriegsschiffe nach Europa senden, und die vorhandenen Armeeeinheiten sind nicht in der Lage unsere Nachbarn zu einem bestimmten Handeln zu zwingen. Unsere Waffe ist nur die öffentliche Meinung. Wir müssen die Rechtmässigkeit unserer Position darlegen und die öffentliche Meinung in den anderen Ländern von unserem Recht überzeugen können, so dass die Bevölkerung dieser Länder jeden Angriff ihrer Regierungen auf unsere Rechte als verwerflich missbilligt und die Gefolgschaft verweigert.
Das erreichen wir nur, wenn wir uns selber rechtskonform verhalten. Nur wer selber Verträge einhält und die Rechte anderer respektiert, kann Gleiches von andern verlangen. Unsere eigene Vertragstreue ist ein hohes Gut. Die Schweiz kann sich einen offensichtlichen Vertragsbruch nicht leisten.
Es kann durchaus Gründe geben, einen Vertrag zu beenden. In erster Linie ist an die Kündigung zu denken. Wir haben beim Freizügigkeitsabkommen aber nicht davon Gebrauch gemacht und, wie Umfragen zeigen, wäre eine Kündigung auch nicht mehrheitsfähig. Zudem gibt es Kündigungsfristen. Es gibt aber auch die sogenannte clausula rebus sic stantibus. Sie erlaubt es, sich nicht mehr an einen Vertrag zu halten, wenn sich die Verhältnisse so grundlegend und nicht vorhersehbar durch ein ausserordentliches Ereignis geändert haben, dass ein Vertrag nicht mehr zuzumuten ist. Ein solches Ereignis liegt aber bezüglich des Freizügigkeitsabkommens nicht vor. Dass die Einwanderung gross sein kann, war durchaus voraussehbar. Wenn man eine schnelle Ausstiegsmöglichkeit oder eine automatische Anpassung gewollt hätte, hätte man dies im Vertrag vorsehen müssen.
Das Freizügigkeitsabkommen bleibt folglich bindend. Damit befindet sich die Schweiz in einer Sackgasse: Entweder wird sie gegenüber der EU und deren Mitgliedstaaten vertragsbrüchig und kann auch nicht mehr mit deren Vertragstreue gegenüber der Schweiz rechnen. Oder sie setzt Art. 121a BV nicht innert der von der Verfassung vorgegebenen Frist um und verletzt damit die Verfassung.
Demokratischer Ausweg aus der Sackgasse?
Auch in einer direkten Demokratie ist der Stimmbürger nicht legitimiert, sich über staatsvertragliche Verpflichtungen hinwegzusetzen. Mit dem Staatsvertrag binden sich nicht nur Regierung und Parlament. Der ganze Staat verpflichtet sich. Die Souveränität des Volkes besteht auch im Recht, sich zu binden. Von daher fragt sich sehr wohl, ob das Volk überhaupt gültig eine Norm beschliessen kann, die staatsvertragliche Pflichten verletzt.
Besser als ein juristischer Streit darüber ist es aber, wenn die Stimmenden auf einen Fehlentscheid zurückkommen können, um sich eines Besseren zu besinnen. Die Initiative «Raus aus der Sackgasse» will das möglich machen. Stimmen wir über Art. 121a BV noch einmal ab!
Kolumne
Nachhaltigkeitspolitik der Schweiz genügt nicht
von Martin Fässler* | März 2021
Ökologische Fragen sind in den «Global Risk Reports» des WEF nach ganz oben gerutscht. Der Klimawan-del ist tägliches Thema geworden. Er stellt die Leitideen der Moderne wie Wirtschaftswachstum und Be-herrschung der Natur auf den Prüfstand. Die Covid-19 Pandemie lässt die internationale Verantwortung für Problemlösungen noch schärfer hervortreten.
Kolumne
Die falsch verstandene Souveränität
von Jean-Daniel Gerber | März 2021
Es ist ein Irrtum zu glauben, die Souveränität der Schweiz bleibe ohne Rahmenabkommen mit der EU besser bewahrt. Souverän ist nicht, wer sich nicht bindet, sondern wer seine bestehenden Abhängigkeiten erkennt und durch vertraglich geregelte Zusammenarbeit lenkt.
Kolumne
Neuausrichtung der Aussenwirtschaftspolitik
von Markus Mugglin | März 2021
Das Schweizer Stimmvolk will mehr Aussenpolitik in der Aussenwirtschaftspolitik und nicht umgekehrt. Also mehr Achtung auf die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und der Menschenrechte. Dafür stehen das knappe Ja zum Freihandelsabkommen mit Indonesien und das noch knappere Nein zur Konzernverantwortungsinitiative.