Staatsverträge und Demokratie im Streit

Professor, Universität St. Gallen

Wer vertragsbrüchig wird, kann nicht mit der Vertragstreue anderer Staaten rechnen. Das muss sich die Schweiz bewusst sein, sollte sie Kontingente und Inländervorrang einführen und damit gegen die Personenfreizügigkeit verstossen.

In den letzten Jahren haben die Stimmenden in der Schweiz Verfassungsänderungen angenommen, welche mit gültigen Staatsverträgen nur schwer vereinbar sind bzw. denen widersprechen. Zu denken ist insbesondere an die Abstimmung vom 9. Februar 2014. Die Übergangsbestimmung zum entsprechenden Art. 121a BV verlangt, dass der Bundesrat die Kontingentierung und den Inländervorrang in einer nicht referendumsfähigen Verordnung umsetzt, falls das Parlament bis zum 9. Februar 2017 kein entsprechendes Gesetz erlassen hat. Erfolgt die Umsetzung im Sinne der Initianten mit Kontingentierung und Inländervorrang gegenüber EU-Bürgern, verletzt die Schweiz das Freizügigkeitsabkommen mit der EU.

Kann sich die Schweiz eine Vertragsverletzung leisten?
Verträge sind einzuhalten. Das gilt auch für Staatsverträge. Die Wirklichkeit sieht allerdings hin und wieder anders aus. Für die Schweiz haben das Völkerrecht und insbesondere das Gebot der Vertragstreue indessen ganz besondere Bedeutung. Während Grossmächte ihre Interessen militärisch und mit wirtschaftlichem Druck durchzusetzen können, ist die Schweiz auf ein rechtstreues Verhalten der anderen Staaten angewiesen. Sie kann keine Kriegsschiffe nach Europa senden, und die vorhandenen Armeeeinheiten sind nicht in der Lage unsere Nachbarn zu einem bestimmten Handeln zu zwingen. Unsere Waffe ist nur die öffentliche Meinung. Wir müssen die Rechtmässigkeit unserer Position darlegen und die öffentliche Meinung in den anderen Ländern von unserem Recht überzeugen können, so dass die Bevölkerung dieser Länder jeden Angriff ihrer Regierungen auf unsere Rechte als verwerflich missbilligt und die Gefolgschaft verweigert.

Das erreichen wir nur, wenn wir uns selber rechtskonform verhalten. Nur wer selber Verträge einhält und die Rechte anderer respektiert, kann Gleiches von andern verlangen. Unsere eigene Vertragstreue ist ein hohes Gut. Die Schweiz kann sich einen offensichtlichen Vertragsbruch nicht leisten.

Es kann durchaus Gründe geben, einen Vertrag zu beenden. In erster Linie ist an die Kündigung zu denken. Wir haben beim Freizügigkeitsabkommen aber nicht davon Gebrauch gemacht und, wie Umfragen zeigen, wäre eine Kündigung auch nicht mehrheitsfähig. Zudem gibt es Kündigungsfristen. Es gibt aber auch die sogenannte clausula rebus sic stantibus. Sie erlaubt es, sich nicht mehr an einen Vertrag zu halten, wenn sich die Verhältnisse so grundlegend und nicht vorhersehbar durch ein ausserordentliches Ereignis geändert haben, dass ein Vertrag nicht mehr zuzumuten ist. Ein solches Ereignis liegt aber bezüglich des Freizügigkeitsabkommens nicht vor. Dass die Einwanderung gross sein kann, war durchaus voraussehbar. Wenn man eine schnelle Ausstiegsmöglichkeit oder eine automatische Anpassung gewollt hätte, hätte man dies im Vertrag vorsehen müssen.

Das Freizügigkeitsabkommen bleibt folglich bindend. Damit befindet sich die Schweiz in einer Sackgasse: Entweder wird sie gegenüber der EU und deren Mitgliedstaaten vertragsbrüchig und kann auch nicht mehr mit deren Vertragstreue gegenüber der Schweiz rechnen. Oder sie setzt Art. 121a BV nicht innert der von der Verfassung vorgegebenen Frist um und verletzt damit die Verfassung.

Demokratischer Ausweg aus der Sackgasse?
Auch in einer direkten Demokratie ist der Stimmbürger nicht legitimiert, sich über staatsvertragliche Verpflichtungen hinwegzusetzen. Mit dem Staatsvertrag binden sich nicht nur Regierung und Parlament. Der ganze Staat verpflichtet sich. Die Souveränität des Volkes besteht auch im Recht, sich zu binden. Von daher fragt sich sehr wohl, ob das Volk überhaupt gültig eine Norm beschliessen kann, die staatsvertragliche Pflichten verletzt.

Besser als ein juristischer Streit darüber ist es aber, wenn die Stimmenden auf einen Fehlentscheid zurückkommen können, um sich eines Besseren zu besinnen. Die Initiative «Raus aus der Sackgasse» will das möglich machen. Stimmen wir über Art. 121a BV noch einmal ab!