Neutralität in der «Zeitenwende»
von Christoph Wehrli
| November 2022
Die SGA hat ihre zweite «Akademie» ganz der Neutralität gewidmet, die zumindest unter Anpassungsdruck steht. Einer traditionellen, strikten Konzeption wurde nur vereinzelt eine Zukunft gegeben. Aber auch bezüglich radikaler Alternativen überwog Zurückhaltung. Es bleibt ein Feld für eine elastische Praxis in Abstimmung auf das europäische oder westliche Umfeld.
Russlands Angriff auf die Ukraine und die entschiedene, relativ geschlossene Reaktion des Westens haben auch die Schweiz zur Beteiligung an Massnahmen gegen den Friedensbrecher gedrängt. Das Neutralitätsrecht oder das Neutralitätsverständnis setzen der Solidarität allerdings Grenzen, und der Bundesrat hat eine Revision der konzeptionellen Grundlagen ausdrücklich abgelehnt. So bleibt wohl eine Spannung zwischen der internationalen Entwicklung (auch in anderen Weltregionen) und der traditionsverbundenen nationalen Praxis bestehen. Dies zeigte sich auch an der von Lucius Dürr organisierten, von Johann Aeschlimann und Markus Mugglin moderierten Weiterbildungstagung der SGA in Bern, wo eine Reihe von Referaten und Diskussionen weniger fixe Wahrheiten über die Neutralität als ein differenziertes Problembewusstsein vermittelte.
Ein Fels oder nutzlos geworden?
Die politischen Pol-Positionen sind relativ klar. Alt Nationalrat Ulrich Schlüer (SVP) plädierte für die Aufrechterhaltung der Neutralität unbeachtet der Umstände; denn nur eine konstante Haltung sei glaubwürdig. Einsatz für die Betroffenen eines Kriegs heisse für den neutralen Staat, alles zu versuchen, um die Parteien an den Verhandlungstisch zu bringen. Wirtschaftliche Sanktionen wie jene gegen Russland seien demgegenüber auch nach Worten der EU Kriegsersatzhandlungen und träfen ausserdem die Bevölkerung, nicht das Regime. Mit ihrer Beteiligung habe sich die Schweiz einer Erpressung durch die USA gebeugt, die eigentlich an die völkerrechtliche Anerkennung der Neutralität gebunden wären.
Für den früheren Botschafter Daniel Woker ist die Neutralität hingegen schlicht nicht mehr zeitgemäss. Sie werde international weder nachgefragt noch gewünscht, vielmehr speziell von der EU negativ beurteilt. Der Begriff diene als Hülse für Vieles. Für Gute Dienste seien Persönlichkeiten und Strukturen entscheidend. Woker sieht allerdings die innenpolitische Schwierigkeit einer Annäherung oder eben Angliederung an die Nato und sprach sich für eine engere sicherheitspolitische Kooperation mit der EU aus.
Nationalrätin Sibel Arslan (GP), Vorstandsmitglied, und Nationalrat Roland Fischer (GLP), Präsident der SGA, nahmen Zwischenpositionen ein, indem sie sich – eher vage – für eine Wende in der Neutralitätsdiskussion bzw. für neue Akzente aussprachen. Für Fischer war die Beteiligung an den Sanktionen gegen Russland schlicht unausweichlich, und die Freigabe aus der Schweiz stammender deutscher Munition für die Ukraine wäre ebenfalls möglich. Arslan lehnt hingegen Waffenlieferungen ab und möchte vielmehr den über die Schweiz laufenden Handel mit russischen Rohstoffen als Hebel benützen. Dies, so gab der emeritierte Strafrechtsprofessor Mark Pieth später zu bedenken, wäre allerdings nicht im Alleingang zu bewerkstelligen, ganz abgesehen davon, dass bestimmte Rohstoffe gerade in der EU dringend gebraucht würden.
Wandel (nur) im Umfeld
Wie sich die geopolitischen Rahmenbedingungen – nicht erst in diesem Jahr - verändert haben, spiegelt sich auch im Verhalten anderer neutraler Staaten in Europa. Für Österreich bedeutete schon der Beitritt zur EU 1995 eine Weichenstellung, da es sich damals auch zur Teilnahme an der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik und deren Weiterentwicklung verpflichtete. Die Neutralität, sagte Maria Rotheiser-Scotti, Botschafterin Bern, werde in ihrem Land nicht infrage gestellt, habe sich aber in ihrem Umfang reduziert. So hat Österreich in der EU zum Beispiel der Ausbildung ukrainischer Soldaten zugestimmt, es kann aber auch den Weg der «konstruktiven Enthaltung» wählen, um seinen Vorbehalt anzubringen, ohne einen Beschluss zu verhindern.
Konsequenter erscheinen Finnland und Schweden, die sich für den Beitritt zur Nato entschieden haben. Wie Bruno Kaufmann, Nordeuropakorrespondent von Radio SRF, in Erinnerung rief, war Finnland 1939 von seinem östlichen Nachbarn in ähnlicher Weise wie die Ukraine 2022 angegriffen worden und strebte schon immer eine Verankerung im Westen an. Schweden hing stärker an seiner spezifischen Neutralitätspolitik, musste jedoch seinem Kooperationspartner bei dem sicherheitspolitischen Schritt folgen. Die von der Türkei gestellten Bedingungen illustrieren, dass dabei die aussenpolitische Eigenständigkeit abnimmt.
Die politische Schweiz handelt bekanntlich selten so rasch. Roger Dubach, dem stellvertretenden Direktor der EDA-Völkerrechtsdirektion, kam die undankbare Aufgabe zu, über den Neutralitätsbericht zu reden, der weitgehend eine Bestandesaufnahme bleibt. Die 1993 in einem Bericht festgehaltene Praxis, dies ein Fazit, lasse genügend aussenpolitischen Handlungsspielraum. Dem Schwund des Verständnisses für die Neutralität in Europa und im angelsächsischen Raum will der Bundesrat begegnen, indem er deren internationalen Nutzen greifbar macht.
Das Beharren erklärt sich teilweise dadurch, dass die Neutralität der Schweiz besonders alt ist und als Identitätsmerkmal gilt. Der Historiker Marco Jorio zeigte indes auch, dass das aussenpolitische Prinzip, das sich seit dem 17. Jahrhundert entwickelte, mythisiert worden ist und in Wirklichkeit manchen Brüchen und Schwankungen unterlag. Namentlich stand es in umgekehrter Abhängigkeit von der Konjunktur der kollektiven Sicherheit, einem System, in dem sich Neutralität theoretisch erübrigt und eine Art «gerechter Krieg» gegen den Friedensbrecher Solidarität verlangt. Jorio kommt zum Schluss, dass das aus der Zeit vor dem Völkerbund und der Uno (und auch etwa vor dem Phänomen der Kriegsführung in der Luft) stammende Haager Kriegsrecht und besonders das Gebot, die Kriegsparteien gleich zu behandeln, schlicht nicht mehr gelte. Weitgehend unbestritten ist allerdings nur, dass die Schweiz das Recht hätte, ihre Neutralität trotz internationaler Anerkennung aufzugeben.
Die Wirtschaft passt sich an
Neutralität ist primär eine Frage der Sicherheitspolitik – und Oliver Müller, Generalstabsoberst und Grossbankmanager, machte deutlich, dass diese mit einigem Abstand auf eine steigende Bedrohung an Bedeutung gewinnt. Es gelte nun, informiert und im Bewusstsein der Interessen der Schweiz zu handeln. Handfest ist aber auch die Bedeutung der Neutralität für die Wirtschaft. Nach Mark Pieth, der als Antikorruptionsexperte bekannt ist, hatte sich das Muster problematischer Geschäfte aus der Ausnahmesituation des Zweiten Weltkriegs jahrzehntelang fortgesetzt, indem die Schweiz Waffen an Kriegs- und Bürgerkriegsparteien geliefert und mit Gold- und Uranhandel das südafrikanische Apartheidregime «durchgefüttert» habe. Die Rohstoffbranche, «Weltmeister» geworden, handle nur nach Marktgesichtspunkten. Der internationale Druck, ethische Erwägungen einzubeziehen, sei aber gewachsen, und Sanktionsregime könnten sich allenfalls auch auf Drittstaaten und Umgehungsgeschäfte erstrecken.
Von heutigen Tendenzen gaben zwei Referentinnen aus der Wirtschaft ein anderes Bild. Unternehmen warten demnach nicht unbedingt auf die Politik. Anna Aebischer-Imfeld, Mitglied mehrerer Verwaltungsräte, hat den Eindruck, dass die Orientierung an Werten bei jungen Unternehmern Gewicht gewinnt; eine Bank zum Beispiel habe ihr Engagement in Russland schon nach der Annexion der Krim beendet. Hilfreich für solche Entscheide wäre ein Verzeichnis der wirtschaftlich Berechtigten von Firmen. Protektionismus und Nationalismus, wie er in der SVP-nahen Initiative für eine fast absolute Neutralität zum Ausdruck komme, führten in die Sackgasse.
Simone Wyss Fedele, CEO von Switzerland Global Enterprise, bejahte zwar die Relevanz der Neutralitätsdebatte für die Aussenwirtschaft, betonte aber auch deren Anpassungsfähigkeit. Man rechne damit, dass die Schweiz um Sanktionen oft nicht herumkommen werde – oder dass Unternehmen wie im Fall USA - Iran zur Wahl gezwungen würden. Internationale Konzerne folgten angesichts der Rivalität zwischen China und den USA einem allgemeinen Trend zur Tätigkeit innerhalb einzelner Weltregionen, die sich als Wirtschaftsräume abzeichneten: Zum Beispiel wird in Asien für China, in Mexiko für Nord- und Südamerika produziert. Die Schweiz wiederum bleibe gerade in der Krise als Standort international attraktiv. 2021 schufen von den neu angesiedelten Firmen die chinesischen am meisten Arbeitsplätze. – Solche Feststellungen, sei angemerkt, gehören wohl auch zu einer weitverstandenen sicherheitspolitischen Diskussion.
La session en français de l’Académie Politique Étrangère aura lieu vendredi, le 2 décembre 2022, de 09h00 à 17h00 au Grand Hôtel Majestic (Avenue des Alpes 45, 1820 Montreux). La participation est gratuite pour les personnes en cours d’études.
Russlands Angriff auf die Ukraine und die entschiedene, relativ geschlossene Reaktion des Westens haben auch die Schweiz zur Beteiligung an Massnahmen gegen den Friedensbrecher gedrängt. Das Neutralitätsrecht oder das Neutralitätsverständnis setzen der Solidarität allerdings Grenzen, und der Bundesrat hat eine Revision der konzeptionellen Grundlagen ausdrücklich abgelehnt. So bleibt wohl eine Spannung zwischen der internationalen Entwicklung (auch in anderen Weltregionen) und der traditionsverbundenen nationalen Praxis bestehen. Dies zeigte sich auch an der von Lucius Dürr organisierten, von Johann Aeschlimann und Markus Mugglin moderierten Weiterbildungstagung der SGA in Bern, wo eine Reihe von Referaten und Diskussionen weniger fixe Wahrheiten über die Neutralität als ein differenziertes Problembewusstsein vermittelte.
Ein Fels oder nutzlos geworden?
Die politischen Pol-Positionen sind relativ klar. Alt Nationalrat Ulrich Schlüer (SVP) plädierte für die Aufrechterhaltung der Neutralität unbeachtet der Umstände; denn nur eine konstante Haltung sei glaubwürdig. Einsatz für die Betroffenen eines Kriegs heisse für den neutralen Staat, alles zu versuchen, um die Parteien an den Verhandlungstisch zu bringen. Wirtschaftliche Sanktionen wie jene gegen Russland seien demgegenüber auch nach Worten der EU Kriegsersatzhandlungen und träfen ausserdem die Bevölkerung, nicht das Regime. Mit ihrer Beteiligung habe sich die Schweiz einer Erpressung durch die USA gebeugt, die eigentlich an die völkerrechtliche Anerkennung der Neutralität gebunden wären.
Für den früheren Botschafter Daniel Woker ist die Neutralität hingegen schlicht nicht mehr zeitgemäss. Sie werde international weder nachgefragt noch gewünscht, vielmehr speziell von der EU negativ beurteilt. Der Begriff diene als Hülse für Vieles. Für Gute Dienste seien Persönlichkeiten und Strukturen entscheidend. Woker sieht allerdings die innenpolitische Schwierigkeit einer Annäherung oder eben Angliederung an die Nato und sprach sich für eine engere sicherheitspolitische Kooperation mit der EU aus.
Nationalrätin Sibel Arslan (GP), Vorstandsmitglied, und Nationalrat Roland Fischer (GLP), Präsident der SGA, nahmen Zwischenpositionen ein, indem sie sich – eher vage – für eine Wende in der Neutralitätsdiskussion bzw. für neue Akzente aussprachen. Für Fischer war die Beteiligung an den Sanktionen gegen Russland schlicht unausweichlich, und die Freigabe aus der Schweiz stammender deutscher Munition für die Ukraine wäre ebenfalls möglich. Arslan lehnt hingegen Waffenlieferungen ab und möchte vielmehr den über die Schweiz laufenden Handel mit russischen Rohstoffen als Hebel benützen. Dies, so gab der emeritierte Strafrechtsprofessor Mark Pieth später zu bedenken, wäre allerdings nicht im Alleingang zu bewerkstelligen, ganz abgesehen davon, dass bestimmte Rohstoffe gerade in der EU dringend gebraucht würden.
Wandel (nur) im Umfeld
Wie sich die geopolitischen Rahmenbedingungen – nicht erst in diesem Jahr - verändert haben, spiegelt sich auch im Verhalten anderer neutraler Staaten in Europa. Für Österreich bedeutete schon der Beitritt zur EU 1995 eine Weichenstellung, da es sich damals auch zur Teilnahme an der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik und deren Weiterentwicklung verpflichtete. Die Neutralität, sagte Maria Rotheiser-Scotti, Botschafterin Bern, werde in ihrem Land nicht infrage gestellt, habe sich aber in ihrem Umfang reduziert. So hat Österreich in der EU zum Beispiel der Ausbildung ukrainischer Soldaten zugestimmt, es kann aber auch den Weg der «konstruktiven Enthaltung» wählen, um seinen Vorbehalt anzubringen, ohne einen Beschluss zu verhindern.
Konsequenter erscheinen Finnland und Schweden, die sich für den Beitritt zur Nato entschieden haben. Wie Bruno Kaufmann, Nordeuropakorrespondent von Radio SRF, in Erinnerung rief, war Finnland 1939 von seinem östlichen Nachbarn in ähnlicher Weise wie die Ukraine 2022 angegriffen worden und strebte schon immer eine Verankerung im Westen an. Schweden hing stärker an seiner spezifischen Neutralitätspolitik, musste jedoch seinem Kooperationspartner bei dem sicherheitspolitischen Schritt folgen. Die von der Türkei gestellten Bedingungen illustrieren, dass dabei die aussenpolitische Eigenständigkeit abnimmt.
Die politische Schweiz handelt bekanntlich selten so rasch. Roger Dubach, dem stellvertretenden Direktor der EDA-Völkerrechtsdirektion, kam die undankbare Aufgabe zu, über den Neutralitätsbericht zu reden, der weitgehend eine Bestandesaufnahme bleibt. Die 1993 in einem Bericht festgehaltene Praxis, dies ein Fazit, lasse genügend aussenpolitischen Handlungsspielraum. Dem Schwund des Verständnisses für die Neutralität in Europa und im angelsächsischen Raum will der Bundesrat begegnen, indem er deren internationalen Nutzen greifbar macht.
Das Beharren erklärt sich teilweise dadurch, dass die Neutralität der Schweiz besonders alt ist und als Identitätsmerkmal gilt. Der Historiker Marco Jorio zeigte indes auch, dass das aussenpolitische Prinzip, das sich seit dem 17. Jahrhundert entwickelte, mythisiert worden ist und in Wirklichkeit manchen Brüchen und Schwankungen unterlag. Namentlich stand es in umgekehrter Abhängigkeit von der Konjunktur der kollektiven Sicherheit, einem System, in dem sich Neutralität theoretisch erübrigt und eine Art «gerechter Krieg» gegen den Friedensbrecher Solidarität verlangt. Jorio kommt zum Schluss, dass das aus der Zeit vor dem Völkerbund und der Uno (und auch etwa vor dem Phänomen der Kriegsführung in der Luft) stammende Haager Kriegsrecht und besonders das Gebot, die Kriegsparteien gleich zu behandeln, schlicht nicht mehr gelte. Weitgehend unbestritten ist allerdings nur, dass die Schweiz das Recht hätte, ihre Neutralität trotz internationaler Anerkennung aufzugeben.
Die Wirtschaft passt sich an
Neutralität ist primär eine Frage der Sicherheitspolitik – und Oliver Müller, Generalstabsoberst und Grossbankmanager, machte deutlich, dass diese mit einigem Abstand auf eine steigende Bedrohung an Bedeutung gewinnt. Es gelte nun, informiert und im Bewusstsein der Interessen der Schweiz zu handeln. Handfest ist aber auch die Bedeutung der Neutralität für die Wirtschaft. Nach Mark Pieth, der als Antikorruptionsexperte bekannt ist, hatte sich das Muster problematischer Geschäfte aus der Ausnahmesituation des Zweiten Weltkriegs jahrzehntelang fortgesetzt, indem die Schweiz Waffen an Kriegs- und Bürgerkriegsparteien geliefert und mit Gold- und Uranhandel das südafrikanische Apartheidregime «durchgefüttert» habe. Die Rohstoffbranche, «Weltmeister» geworden, handle nur nach Marktgesichtspunkten. Der internationale Druck, ethische Erwägungen einzubeziehen, sei aber gewachsen, und Sanktionsregime könnten sich allenfalls auch auf Drittstaaten und Umgehungsgeschäfte erstrecken.
Von heutigen Tendenzen gaben zwei Referentinnen aus der Wirtschaft ein anderes Bild. Unternehmen warten demnach nicht unbedingt auf die Politik. Anna Aebischer-Imfeld, Mitglied mehrerer Verwaltungsräte, hat den Eindruck, dass die Orientierung an Werten bei jungen Unternehmern Gewicht gewinnt; eine Bank zum Beispiel habe ihr Engagement in Russland schon nach der Annexion der Krim beendet. Hilfreich für solche Entscheide wäre ein Verzeichnis der wirtschaftlich Berechtigten von Firmen. Protektionismus und Nationalismus, wie er in der SVP-nahen Initiative für eine fast absolute Neutralität zum Ausdruck komme, führten in die Sackgasse.
Simone Wyss Fedele, CEO von Switzerland Global Enterprise, bejahte zwar die Relevanz der Neutralitätsdebatte für die Aussenwirtschaft, betonte aber auch deren Anpassungsfähigkeit. Man rechne damit, dass die Schweiz um Sanktionen oft nicht herumkommen werde – oder dass Unternehmen wie im Fall USA - Iran zur Wahl gezwungen würden. Internationale Konzerne folgten angesichts der Rivalität zwischen China und den USA einem allgemeinen Trend zur Tätigkeit innerhalb einzelner Weltregionen, die sich als Wirtschaftsräume abzeichneten: Zum Beispiel wird in Asien für China, in Mexiko für Nord- und Südamerika produziert. Die Schweiz wiederum bleibe gerade in der Krise als Standort international attraktiv. 2021 schufen von den neu angesiedelten Firmen die chinesischen am meisten Arbeitsplätze. – Solche Feststellungen, sei angemerkt, gehören wohl auch zu einer weitverstandenen sicherheitspolitischen Diskussion.
La session en français de l’Académie Politique Étrangère aura lieu vendredi, le 2 décembre 2022, de 09h00 à 17h00 au Grand Hôtel Majestic (Avenue des Alpes 45, 1820 Montreux). La participation est gratuite pour les personnes en cours d’études.
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