Völkerrecht – global und in der Schweiz

Oliver Diggelmann zeigt in einem Überblick, wie sich die zwischenstaatliche Rechtsordnung entwickelt hat und wie ihre Besonderheiten zu verstehen sind. Er beleuchtet dabei auch die im Ganzen positive, oft aktive Einstellung der Schweiz.

Der Titel des anzuzeigenden Buches von Oliver Diggelmann, Professor u.a. für Völkerrecht an der Universität Zürich, «Völkerrecht», ist schlicht und anspruchsvoll zugleich. Der erste Teil des Untertitels, «Geschichte und Grundlagen», verweist auf die beiden Hauptteile, gleichzeitig aber auch auf die historische Bedingtheit eines Rechtsgebietes, das sich seit dem späten 16. Jahrhundert bemüht, das Verhältnis souveräner Staaten untereinander zu stabilisieren, und nach den Erfahrungen zweier Weltkriege immer mehr den Krieg zu ächten und eine gerechtere Weltordnung zu verwirklichen versucht.

Zivilisierung der Staatenwelt
Das Völkerrecht war lange Zeit geprägt von «archaischen» Elementen: dem Machtungleichgewicht und damit dem Recht des Stärkeren, sowie von Gewohnheits- anstelle von kodifiziertem Recht. Es begann, sich klassischem Recht anzunähern, als es erstens (annähernde) Gleichheit der Rechtssubjekte schuf, zuerst im christlichen, aber konfessionell gespaltenen Europa, dann unter den «zivilisierten» Nationen, immer mehr auch global. Der zweite grosse Faktor war einerseits die Ausgestaltung und wachsende Rechtsförmigkeit der Streitbeilegung, markant im 20. Jahrhundert mit dem Ständigen Internationalen Gerichtshof (StIGH) und dem ihm nach den Zweiten Weltkrieg nachfolgenden Internationalen Gerichtshof, aber auch in Teilgebieten wie der Streitbeilegung innerhalb der WTO. Wichtige Schritte waren zudem die Etablierung der internationalen Strafjustiz und natürlich der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte. Andererseits wurde das Völkerrecht zunehmend kodifiziert; Vertragsrecht ist heute die wichtigste Rechtsquelle des Völkerrechts.

Die wichtigsten Völkerrechtssubjekte neben den Staaten sind heute bestimmte internationale Organisationen, aber auch das einzelne Individuum hat Subjektstatus, insbesondere im Bereich der Menschenrechte, im Flüchtlingsrecht und im völkerrechtlichen Strafrecht. Besonders deutlich wird in Diggelmanns Darstellung das stete Bemühen, unsägliches Kriegsleid zu lindern, vor allem aber die Rolle von Technik und Globalisierung als bedeutendste Treiber des Rechts. Im positiven Narrativ ist Völkerrecht genuin «The Gentle Civilizer of Nations».

Der auch international renommierte Autor bewegt sich sicher und souverän in seinem Rechtsgebiet und legt, auf Lehrveranstaltungen basierend, vor allem auch klar und informativ die Rechtsprechung mit ihren wichtigsten Leitentscheiden aus. Die Liebe zu seinem Thema wird bei der Lektüre spürbar, aber auch die Unzulänglichkeiten des Völkerrechts werden nicht unterschlagen, dessen unbeantwortete Fragen oder ungenügende Antworten, ja seine Unschärfen und strukturell Prekäres.

Die Schweiz – Objekt und Subjekt
Der zweite Teil des Untertitels, «Mit Seitenblicken auf die Schweiz», ist wohl zu bescheiden formuliert. Zu (mit einer Ausnahme) jedem Kapitel zeigt Diggelmann, was zum jeweiligen Teilthema aus schweizerischer Sicht zu sagen ist, und leistet damit einen ausgezeichneten Überblick über das Völkerrecht (in) der Schweiz.

Völkerrechtsgeschichtlich betrachtet, ist die Alte Eidgenossenschaft ein Produkt der Entstehung des modernen Staatensystems, wobei die Konfessionsspaltung sie zwang, sich aus Streitigkeiten anderer tendenziell herauszuhalten, ihr gleichzeitig auch ermöglichte, vom zunehmenden Vorteil der unparteilichen Haltung zu profitieren. Anlässlich des Wiener Kongresses schweissten die Friedensmächte die zerstrittenen Kantone zum «Corpus Helveticum» zusammen; in der nachfolgenden Pariser Friedenscharta von 1815 wird dem Pufferstaat dauerhafte, «immerwährende» Neutralität zugestanden. (Diggelmann lässt hier das völkerrechtlich wichtige Argument beiseite, dass sie von der Schweiz als echtem souveränen Staat auch bewaffnete Verteidigungsbereitschaft forderten; der Bundesvertrag von 1815 modelliert dann auch, peinlich auf Mann und Franken gezählt, die bewaffnete «Behauptung der Neutralität der Schweiz».)

Das 19. Jahrhundert brachte eine der wenigen völkerrechtlichen Sanktionen gegen die Schweiz: Josef Wenzel Radetzkys Nichtanerkennung der Tessiner Pässe und eine Post- und Handelssperre als Retorsion gegen Lieferung von Munition und revolutionären Hetzschriften aus dem Tessin nach dem damals österreichischen Oberitalien. Die Epoche war aber vor allem positiv geprägt durch die aktive Rolle beim Aufbau «technischer» internationaler Organisationen und Sitze internationaler Institutionen sowie die Mitgliedschaft von Alt Bundesrat Jakob Stämpfli im Spruchkörper und Johann Caspar Bluntschlis gutachterliche Tätigkeit im Alabama-Fall.

Zwischen Kooperation und «Sonderfall»
Im 20. Jahrhundert war die Völkerbundära zunächst von relativer internationaler Offenheit. Der Beitritt zum Völkerbund erfolgte unter dem Kompromiss der «differentiellen» Neutralität, d.h. die Schweiz verpflichtete sich zur Beteiligung an wirtschaftlichen, nicht aber militärischen Sanktionen. Dies wurde vom Völkerbund akzeptiert; 1938 erfolgte dann allerdings die Rückkehr zur integralen Neutralität. Als Einzelschiedsrichter im Fall der Insel Palmas 1928, aber auch als Theoretiker spielte Max Huber eine bedeutende Rolle. Im Zweiten Weltkrieg befand sich die Schweiz in einer prekären Lage. Mit Kriegsmateriallieferungen an Deutschland aus bundeseigenen Betrieben verstiess sie gegen Neutralitätsrecht und lud sich damit eine grosse Hypothek auf.

In der Uno-Ära brillierte die Schweiz lange Zeit durch Distanz und «Sonderfall»-Denken, leistete aber Gute Dienste und war Gastgeber verschiedener wichtiger internationaler Konferenzen und Verhandlungen; auch praktizierte sie eine liberale Flüchtlingspolitik. Mit Blick auf internationale Organisationen fuhr man eine Doppelstrategie: man war für «technische» Kooperation und wirtschaftliche Integration offen, aber ambivalent gegenüber politischer, insbesondere europäischer Integration. Diggelmann konstatiert zudem «eine bemerkenswerte Passivität in Menschenrechtsfragen», eine Mischung von Indifferenz und Hochmut etwa in der Frage der Sanktionen gegenüber dem Apartheidregime in Südafrika. Der «doktrinäre Absentismus» aus der Zeit des Kalten Krieges sei nach 1989 aufgeweicht worden.

Die vergangenen, aber auch die aktuellen Auseinandersetzungen um die Stellung des Völkerrechts sollten über den Grundsachverhalt nicht hinwegtäuschen, dass die Schweiz ein völkerrechtstreuer und kooperativer Staat ist. Völkerrechtstreue entspricht typischerweise den Interessen kleiner und mittlerer Staaten. Sie setzen klugerweise auf die Stärke des Rechts statt auf das Recht des Stärkeren.

Die Krux der «Verzahnung»
Nicht nur in der Schweiz wird die «Verzahnung» mit dem innerstaatlichen Recht debattiert, von der die Wirksamkeit des Völkerrechts wesentlich abhängt. Auch hier erörtert Diggelmann souverän und differenziert die Teilthemen der Aufnahme von Völkerrecht in innerstaatliches Recht, der Vorgaben zur Erzeugung völkerrechtlicher Bindungen und der Rangordnung. In Fortschreibung einer bis ins Jahr 1881 zurückreichenden Praxis hat sich die Bundesverfassung von 1999 für einen «flexiblen Monismus» entschieden; zwingendem Völkerrecht gewährt sie «Überverfassungsrang». Dass gemäss Artikel 190 «Völkerrecht» und «Bundesgesetze» für rechtsanwendende Behörden «massgebend» sind, ist heute schon kryptisch.

Es gibt weder eine generell richtige noch eine logische Lösung des Verzahnungsproblems. Die Krux besteht darin, dass das (wohl unausweichliche) Wachstum des Völkerrechts sowohl die Probleme seiner Wirksamkeit wie auch seiner Legitimation gleichzeitig bedeutender macht und verschärft. Gefragt sind nicht schrille Töne, wie sie die politische Debatte hüben wie drüben produziert, sondern ein entwickeltes Bewusstsein dafür, was mit dem gewählten System erreichbar ist und was man sich an Folgeproblemen einhandelt. Auch hier trägt Diggelmann wesentlich zur Versachlichung der Diskussion bei.

Oliver Diggelmann: Völkerrecht. Geschichte und Grundlagen. Mit Seitenblicken auf die Schweiz. Baden: Hier+Jetzt, 2018. 216 S., ca. Fr. 34.-.