Von Estland und Norwegen im Sicherheitsrat lernen

Wie gehen gewählte Länder vor, um im Sicherheitsrat etwas zu erreichen? Wie hat es Estland gemacht, das 2020/21 erstmals in den Rat gewählt wurde und wie tat es Norwegen, das 2021/22 bereits zum fünften Mal im Rat Einsitz nahm. Eine Studie¹⁾ zeigt, was möglich ist und enthält manche Lehren für die Schweiz als Kandidatin für den Sicherheitsrat.

Der auffallendste Mangel des UNO-Sicherheitsrates liegt in der Übermacht  der fünf ständigen Mitglieder und deren Vetoprivileg. Da dies derzeit nicht zu ändern ist, konzentrieren sich reformorientierte  nicht-ständige Mitgliedländer, auch die Schweiz, auf die Arbeitsmethoden des Rats. Für sie gibt es seit einiger Zeit etwas bessere Möglichkeiten, eine Thematik in den Sicherheitsrat hineinzutragen.

Gemäss der erwähnten Studie sind vier Aspekte wichtig: a) Koalitionen bilden (die im folgenden erwähnten Erfolge Estlands und Norwegens wurden nicht im Alleingang erzielt), b) die Sicherheitsrats-Präsidentschaft nutzen (diese wechselt monatlich, man kann die Agenda stärker beeinflussen), c) Spezialevents organisieren (z.B. nach dem «Arria-Format», bei dem auch spezialisierte NGOs eingeladen werden) und d) die «Penholder»-Rolle zu einer Thematik oder einem Konfliktland wahrnehmen. Penholder haben den Lead in einer Thematik, organisieren Meetings, entwerfen Texte, führen die Verhandlungen zu Resolutionen. Früher war die „Penholder“-Rolle für die fünf ständigen Mitglieder reserviert, heute machen das auch gewählte, teilweise zusammen mit einem anderen Land. Norwegen und Estland teilten sich z.B. die Penholder-Funktion zu Afghanistan. Norwegen teilte sich mit Irland die Penholder-Rolle zu Syrien (humanitäre Situation).

Neben den zwischenstaatlichen und intrastaatlichen Konflikten, die den Sicherheitsrat während des Kalten Kriegs bzw. in den 90er Jahren vor allem beschäftigten, ist inzwischen die Sicherheitsratsaufgabe „Internationale Sicherheit und Frieden„ breiter geworden: Themen wie die Klima- und die Cybersicherheit oder die globale Gesundheit kamen hinzu. Erfolgreich im Sinn einer Signalwirkung waren u.a. die Resolutionen „Frauen, Frieden, Sicherheit“ und „Protection of Civilians“. Solche Themen scheinen für gewählte Mitglieder speziell interessant zu sein, während v.a. Russland und China skeptisch sind.

Estland fokussierte auf Cybersecurity

Estland wurde für die Periode 2020/2021 erstmals als Sicherheitsratsratsmitglied gewählt. Zuvor hatte es seine aussenpolitische Ziele vor allem auf die Zusammenarbeit und den Beitritt zu EU und Nato gerichtet. Es gab vor der Wahl beträchtliche Stimmen, die die Beitrittskampagne in Frage stellten, u.a. auch mit dem Argument, dass man zwischen die Grossmächte geraten könnte, bzw. sich auf eine Seite schlagen müsste. Die Regierung reagierte aktiv, mit Öffentlichkeitsarbeit, Ausstellungen, digital zugänglichen Events und einer TV-Serie über das Werk der Diplomatie Estlands in New York. Eine solche aktive Öffentlichkeitsarbeit des EDA wird bei uns noch vermisst.

Estland hat bereits einige Jahre vor der Wahl die Thematik Cybersecurity als ein zentrales Anliegen für die Sicherheitsratsmitgliedschaft festgelegt. Dabei geht es um die Bedrohungen der internationalen Sicherheit durch böswillige Aktivitäten im Cyberspace. Estland war damit dank langer Vorbereitungszeit erfolgreich: Mitte 2021 wurde die Thematik im Sicherheitsrat erstmals an einer formalen Sitzung behandelt. Damit ist das Thema auf der Agenda des Rats (ohne dass bisher eine Resolution und damit eine Regulierung erreicht wurde). Zum Vergleich: Von der Schweiz ist noch nicht bekannt, welche Hauptthemen sie sich für die Ratsmitgliedschaft 2023/2024 vornimmt.

Der zweite Fokus Estlands lag auf der regionalen Sicherheit im ehemaligen Gebiet der Sowjetunion. Diese wurde in verschiedenen Formaten thematisiert, insbesondere auch die Ukraine. Man kann also auch umstrittene Anliegen wählen. Wird das die Schweiz ebenfalls tun?

Norwegen für breites Verständnis von Sicherheitsfragen

Norwegen wurde für die Periode 2021/2022 bereits zum fünften Mal in den Rat gewählt. Die Uno-Politik war seit jeher ein Schwerpunkt der norwegischen Aussenpolitik. Es gab demzufolge nur ganz wenig Opposition. Norwegen übernahm neben den erwähnten Penholder-Funktionen die Leitung der Sanktionskomitees Nordkorea, IS und Al-Quaida, sowie der Arbeitsgruppe Kinder und bewaffnete Konflikte. Es engagierte sich auch stark im Thema Klimasicherheit. In dieser Thematik, die von verschiedenen gewählten Mitgliedern aktiv verfolgt wird, wurde Ende 2021 eine erste Resolution  wegen eines russischen Vetos (des einzigen Vetos im Jahre 2021) abgelehnt. Ob die Schweiz die Thematik, die sie in der Uno unterstützt, im Sicherheitsrat wieder aktiv aufgreifen wird?

Norwegen organisierte u.a. mit dem Friedensforschungsinstitut PRIO ein Dialogforum mit regelmässigen Meetings über laufende Angelegenheiten des Sicherheitsrats. Zum Vergleich: Der Dialog zwischen dem EDA und der Arbeitsgruppe UNSC (SGA nimmt daran ebenfalls teil), der angelaufen ist, sollte gemäss diesem Vorbild, und auch demjenigen Schwedens, während der Mitgliedschaft ebenfalls intensiv stattfinden.

Man darf gespannt sein, mit welchen Zielen und welchem Vorgehen die Schweiz ihre Mitgliedschaft gestalten will. Vorläufig ist dazu nichts Verbindliches bekannt.

Quelle: Small States, Different Roles – Estonia and Norway on the UN Security Council, Nov. 2021 (International Centre for Defence and Security, Estonian Foreign Policy Institute)

*Markus Heiniger arbeitete bis 2017 für das EDA, in verschiedenen Funktionen im Bereich der Friedens- und Menschenrechtsförderung. Heute engagiert er sich u.a. für eine aktive Begleitung und Mitgestaltung der Schweizer Sicherheitsratskandidatur durch Organisationen der Zivilgesellschaft.