Fisch und Frosch: Zum Verhältnis Völkerrecht - Landesrecht

Die Probleme, die das Volksbegehren «Schweizer Recht statt fremde Richter» impliziert, sind komplex, abstrakt und nicht ohne weiteres im Alltagsbewusstsein der Bürger verhaftet. Löst das Begehren zumindest einen Lerneffekt aus, dass es neben Landes- auch Völkerrecht gibt?

Die in Gang gesetzte öffentliche Debatte kreist fast ausschliesslich um die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und legt den Schwerpunkt auf wenige Entscheide des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. In seinem Wortlaut ist das Volksbegehren aber viel weiter gefasst und bezieht sich auf das Völkerrecht als Ganzes. Es hat damit universellen Charakter. Die EMRK ist letztlich nur ein kleiner Teil davon. Eine solche Diskrepanz zwischen textlichem Rahmen und Anspruch einerseits und Verengung des Blickfeldes in der politischen Willensbildung kann sich als Manko erweisen.

Ein zweites Missverständnis betrifft das Verhältnis von Demokratie und internationalem Recht. Es wird von den Befürwortern bemängelt, dass die EMRK zwar von der Bundesversammlung genehmigt wurde, wie dies in den (seinerzeitigen) Regeln der Bundesverfassung entsprochen habe. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte habe seither aber die ursprünglichen Grundlagen der Konvention verlassen und ihr, im Zuge seiner evolutiven Praxis, eine andere Gestalt gegeben; das Vertragswerk habe sich seit 1974, als die Schweiz der EMRK beigetreten sei, stark gewandelt, und die dynamische Weiterentwicklung entbehre der erforderlichen demokratischen Basis. Eine solche Kritik mag in einzelnen Fällen berechtigt gewesen sein. Insgesamt bin ich aber überzeugt, dass die Praxis zur EMRK in allen Vertragsstaaten unschätzbare rechtsstaatliche Verbesserungen herbeigeführt hat. Das Strassburger System ist in der Geschichte des öffentlichen Rechts einmalig und stellt einen zivilisatorischen Fortschritt dar. Die inhaftierten Richter in der Türkei, die Regimeopfer in Aserbeidschan, die Kritiker der Umgestaltung der Justiz in Polen oder die Opfer von Gewalt in der Ukraine und von Verfolgungen in Russland – aber nicht nur sie – bedürfen des Schutzes durch internationale Institutionen.

Ein drittes grundsätzliches Problem in der öffentlichen Diskussion rund um das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht ist, dass die Rolle der Justiz weitgehend verkannt wird. Die Funktion der Gerichte (und entsprechender «soft law»-Institutionen) ist aber für die Ordnung des Zusammenwirkens zwischen internationalen und nationalen Instanzen zentral. So wie etwa das schweizerische Bundesgericht im Bereiche des Grundrechtsschutzes und der föderalistischen Kompetenzordnung allseits begrüsste Grundsätze ungeschriebenen Verfassungsrechts entwickelte, so bedürfen auch internationale Verträge der (prinzipiell gesteuerten) rechtsschöpferischen Entwicklung. Gerade in Ländern der angelsächsischen Rechtstradition wird zu Recht betont, dass moderne Gemeinwesen einer Fundierung in der Demokratie, aber auch in Prinzipien der «Rule of Law» bedürfen, und dass die Einhaltung des Rechts der unabhängigen und unparteilichen Überwachung bedarf.

Längerfristige Perspektiven
Wie werden wohl spätere Beobachter einmal den Zustand unserer heutigen Debatte beurteilen? Wir stehen zurzeit, wie ich meine, vor staatsübergreifenden «föderalistischen» Fragestellungen. So wie in verschiedenen Staaten beim Übergang von Konföderationen zur Bundesstaatsform «Patrioten» im kollektiven Gedächtnis geblieben sind, die neue Horizonte erkannten und neue Strukturen schufen, so dürften im Rückblick einmal die weitsichtigen Aufbauleistungen nach dem Zweiten Weltkrieg in einem positiven Lichte erscheinen.

Argumente werden ausgetauscht: für oder wider die hier in Frage stehende Initiative. Vielleicht geht es letztlich um eine Frage des «mindset» der Bürger. Eine kleine Geschichte möge dies veranschaulichen. Sie handelt vom «Fisch und vom Frosch». Die Geschichte geht wie folgt. Zwei Fische begegnen sich in einem Gewässer. Der eine sagt zum anderen: «Ich habe eben einen Frosch getroffen.» «Na nun», sagt der andere, «was hast Du erfahren?» Dass es nicht nur Wasser gäbe, habe der Frosch gesagt, sondern auch Land, auf dem sich Lebewesen bewegen. «Diese Erkenntnis verändert meine Rolle als Fisch», habe der andere geantwortet.

Die Fische kommen mir vor wie traditionell gesinnte Mitbürger: sie entdecken nun plötzlich, dass es neben der Eidgenossenschaft auch Europa und die Welt, neben dem Landesrecht auch Völkerrecht gibt, die es in ein abgewogenes Verhältnis zu bringen gilt. Werden die Diskussionen rund um die hier in Frage stehende Initiative solche Lerneffekte erzeugen?

Daniel Thürer ist Prof. em. an der Universität Zürich für Völkerrecht, Europarecht, öffentliches Recht und Verfassungsvergleichung sowie langjähriges Mitglied des Vorstandes der Schweizerischen Gesellschaft für Aussenpolitik.