Rahmenabkommen wahrt Demokratie

Was in der emotionalen Debatte um das Rahmenabkommen zwischen der Schweiz und der EU zu Unrecht zu kurz kommt, thematisiert Thomas Pfisterer im neu erschienen Buch „Ein Plus für die Demokratie“. Er legt überzeugend dar, dass das in der Aussenpolitik des Landes bestehende Demokratiedefizit behoben werden könnte.

 

Thomas Pfisterer, ehemaliger Ständerat und Regierungsrat (des Grenzkantons Aargau), Bundesrichter und habilitierter Jurist mit ausgedehnter Lehrtätigkeit, zuletzt als Titularprofessor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität St. Gallen, legt ein überraschendes, aber aktuelles und gleichzeitig substanzielles Buch zur Frage nach dem demokratischen Minimalstandard in den Verträgen zwischen der Schweiz und der EU vor.

Parlament im Zentrum

Ein (internationaler) Staatsvertrag ist ein komplexes Gebilde und kennt viele Akteure, klassischerweise mit einem deutlichen Übergewicht bei der Exekutive. Allerdings genügt dies heute nur schon den Anforderungen an eine kooperative Staatsführung und Politik nicht mehr. Pfisterer stellt überzeugend und umsichtig die Abläufe und die Reformen dar, die auch mit Blick auf die Demokratie vorzunehmen wären. Das Parlament ist an der Vorbereitung der Rechtsübernahmeentscheide zu beteiligen, in Zusammenwirken mit dem Bundesrat; heute übernimmt es gleichsam die «Gesetzgebung», so wie sie ihm der Bundesrat zur Genehmigung übergibt. Es sind in erster Linie die Kommissionen, die zur Erarbeitung von referendumstauglichen Lösungen zur Rechtsübernahme beitragen sollen; sie beteiligen sich bei der Gesetzgebung und wirken auch als begleitende Regierungskontrolle gegenüber den schweizerischen Beauftragten, z.B. im bilateralen Vertragswerk mit der EU, in den sektoriellen Ausschüssen. Auf die Zustimmung im Parlament und allenfalls im Volk hinzuarbeiten, ist ohnehin die Stärke der Kommissionen. Ziel des gesamten Prozesses muss es sein, mit tragfähigen Vertragsvorlagen echte inhaltliche und mehrheitsfähige Volksentscheide zu erreichen und das Referendum nicht einfach zu einer inhaltlosen Formalität, ja gar zu einem «Durchwinken» verkommen zu lassen. Das Parlament wirkt so als Mittler zwischen Bundesrat und Volk; letzteres entscheidet allein über die Weiterführung des Bilateralen Wegs und soll es «en connaissance des causes» tun.

Grosser Reformbedarf besteht bei der Geschwindigkeit und Öffentlichkeit, insb. der Kommissionsvertraulichkeit, die heute schon mit der durchgehenden Transparenz und Öffentlichkeit in der EU kontrastiert. Eine „Europa-Kommission“ beider Räte wäre dringend, ebenso Reorganisation und Optimierung der Kommissionsarbeit, allenfalls auch der Ausstattung.

Ein systemisches Problem besteht darin, dass die Stärkung des EU-Parlamentes im EU-Gesetzgebungsverfahren (übrigens in einem Anhang zum Buch hervorragend illustriert) eine Schwächung von Drittstaaten wie der Schweiz bedeutet. Das EU-Parlament bleibt indessen informell durchaus zugänglich; ein gemischter parlamentarischer Ausschuss wäre ein sinnvolles Instrument.

Rahmenabkommen in einem Gesamtzusammenhang

Pfisterers Buch ist nicht als Stellungnahme für oder gegen den Entwurf des Rahmenabkommens (hier im folgenden: InstA) gedacht. Es geht ihm um den Gesamtzusammenhang des „Schweizer Zusammenarbeitsmodells“, um die grundsätzliche und gelingende Kombination des Ziels der Binnenmarktbeteiligung mit dem Ziel der Wahrung der Eigenständigkeit eines Drittstaates. Das InstA ist bez. Marktzugangsabkommen der erste einschlägige Fall. Er würde in jeder Beziehung den Sonderfall Schweiz anerkennen und die Schweiz und die EU könnten zur politischen Identität der Schweiz beitragen. Im InstA würde die Schweiz der EU keine Befugnis zur Rechtsetzung übertragen; die spezifische Ordnung der schweizerischen Demokratie (und auch die aussenpolitischen Mitwirkungsrechte der Kantone) bliebe gewahrt; das Rahmenabkommen „übergeht oder überspielt die Demokratie nicht“.

Das InstA wird dennoch von Pfisterer ausführlich, klar und fair dargestellt. Dies gilt insbesondere auch für den EuGH. Er würde (nur!) in einem Zwischenverfahren, angerufen vom Schiedsgericht (nicht von einer einzelnen Partei), über die Auslegung oder Anwendung von einschlägigem EU-Recht befinden (Art. 4 Abs. 2). Er hat keine Entscheidungsbefugnis und gibt keiner Vertragspartei eine Anordnung. Die Anwendung auf den konkreten Fall obliegt dem Schiedsgericht.

Mangelnde Sachkenntnis in der Debatte

Wie die Debatte um das InstA auch ausgehen wird: Pfisterer macht klar, dass es ihr an Sachlichkeit und Sachkenntnissen zur EU und zur Europapolitik mangelte, nicht nur bei der breiten Masse, sondern auch bei den sogenannten Eliten, im Parlament, in den Medien, ja vielleicht sogar auch in der Verwaltung. Dass Begriffe wie „Knebelvertrag“, „Unterwerfung“ „Scheingericht“ etc. so unbesehen in Umlauf gebracht und alimentiert werden können, ist eigentlich ein Armutszeugnis. Pfisterer selbst trägt zum besseren Verständnis der EU als einer „differenzierten Ordnung“ und insbesondere der Öffnung des Binnenmarkts für Drittstaaten bei (14), mit seiner Darstellung des Mehrebenen-Parlamentarismus (25), und vor allem (immer wieder) der EU-Konsenskultur und der einvernehmlichen Einigung, die sie gerade auch in und mit dem Rahmenabkommen exemplarisch zeigte.

 

Im Vorbeigehen weist Pfisterer im Übrigen auf eine Fehlübersetzung des französischen Originals des InstA hin, die sich bei näherem Hinsehen als ziemlich gravierende, semantisch falsch und unnötig, geradezu bellizistisch, aufladende erweist: die „difficultés“ in Art. 10 und ff. sind nicht zwingend „Streitigkeiten“, sondern primär Schwierigkeiten, allenfalls „Konflikte“ oder (zu klärende) „Uneinigkeit“. Entsprechend kommt auch der ursprüngliche „mode de règlement“ bedeutend sachlicher daher als der „Streitbeilegungsmechanismus“ (das bei uns eingebürgerte „Streitbeilegungsverfahren“ existiert als Terminus überhaupt nicht im InstA). Bezeichnenderweise werden die gleichen „difficultés“ in Art. 15 Abs. 5 zum (neuen und sinnvollen) Horizontalen Gemischten Ausschuss völlig unspektakulär zu „Fragen in Bezug auf dieses Abkommen, die von einer Partei als problematisch erachtet werden“. Den rechtsförmig zu lösenden Streitfall zwischen den Vertragsparteien bezeichnet das verbindliche französische Original durchgehend mit „différend“; die deutsche Übersetzung vermischt das alles munter.

Besteht die Gefahr einer «Aushöhlung» der direkten Demokratie? Pfisterer antwortet mit der klaren Unterscheidung zwischen dem Schengen/Dublin-Regime, wo eine «Alles-oder-Nichts-Situation» zumindest grundsätzlich besteht (ein Entgegenkommen der EU wurde noch nie erforderlich und entsprechend probiert), und dem Regime des Rahmenabkommens mit einem „für die schweizerische Demokratie freundlicheren Ansatz“. (Die geläufige, ja wohl inhärente Abwägung mit Inkaufnahme voraussichtlicher Nachteile des Entscheides wird innenpolitisch angesprochen.)

Trotz mancher grosser Parolen ist die Demokratie hierzulande in der Debatte zu kurz gekommen. Sie wird bei Pfisterer vorwiegend und überzeugend über das Parlament gestärkt. Der Entscheid des Volkes (allenfalls zusätzlich der Stände), mithin die direkte Demokratie, ist gleichermassen Finalität und Datum: „Indem das Volk das letzte Wort behält, bleibt die Volkssouveränität so oder so letztlich unangetastet.“ Das ist gut so. Allerdings hätte man gerne von diesem versierten Praktiker wie beschlagenen Experten auf der Zielgerade noch ein Kapitel zur direkten Demokratie gelesen.

 

Thomas Pfisterer: Ein Plus für die Demokratie. Minimalstandard für die Mitsprache von Parlament und Volk beim Rahmenabkommen oder bei weiteren Verträgen mit der EU. EIZ Publishing, 2021, 174 S., Fr. 44.90 (open access: https://eizpublishing.ch/wp-content/uploads/2021/03/Ein-Plus-fuer-die-Demokratie-V0_54-20210316-digital.pdf)