Kolumne
Zielkonflikte strategisch geglättet
von Christoph Wehrli | Februar 2020
Die Aussenpolitische Strategie 2020 – 2023 analysiert internationale Tendenzen, nennt thematische wie auch geographische Schwerpunkte der Schweiz und setzt entsprechende Ziele. Das Bemühen um Kohärenz ist sichtbar, stösst aber an Grenzen.

Knapp sieben Monate nach der offiziösen Aussenpolitischen Vision Schweiz 2028 (Avis 28) hat Bundesrat Ignazio Cassis die periodische, vom Bundesrat gutgeheissene Strategie für die nächsten vier Jahre vorgelegt. Gleich strukturierte Papiere für einzelne Regionen und Länder sollen folgen, als erstes die Strategie für den Mittleren Osten und Nordafrika. Das Vorgehen hat offenkundig System. So hatte der Chef des EDA die Nachfolge von Staatssekretärin Pascale Baeriswyl, die seit Anfang Jahr Botschafterin bei der Uno ist, noch offengelassen, weil die Person zur Strategie passen solle. Allerdings wurde die Strategie ihrerseits noch unter Baeriswyls Leitung ausgearbeitet. Natürlich wartet im Übrigen das aktuelle Geschehen das Ende der «Strategiekaskade» nicht ab, sondern verlangt schon heute einen klaren Kurs, sei es etwa mit Blick auf China oder auf Palästina/Israel.

Zentrum der Digitalisierungsdebatte

Von einem offiziellen politischen Dokument mit mittelfristigem Horizont sind kaum «kantige» Aussagen zu erwarten. Feststellen lässt sich, dass die Strategie ausgewogener daherkommt als die «Inspirationsquelle» Avis 28, die Skeptiker einen Hauch von «Switzerland first» spüren liess. Dabei können diplomatische Formulierungen banal wirken oder aber zur Suche versteckter Botschaften verleiten. Zur Europapolitik heisst es zum Beispiel nach viel Positivem zum institutionellen Abkommen, man bereite sich «auf alle Eventualitäten» vor. Ist das eine Selbstverständlichkeit oder eine ernsthafte Relativierung des Verhandlungsziels?

Einen Bruch mit der früheren, unter Bundesrat Didier Burkhalter festgelegten Strategie würde man vergeblich suchen. Die deutlichste Neuerung sind Ausführungen über die Digitalisierung als zusätzliches Thema der Aussenpolitik. International soll die Vision eines freien, offenen und sicheren digitalen Raums vertreten, die Schweiz als sicherer Datenhafen etabliert und Genf zu einem Zentrum der politischen Debatten über die «Gouvernanz» (Regulierung) gemacht werden.

Die interessante, in der Avis 28 etwas ausführlicher dargelegte Idee verdient Diskussion. Das Feld wird von einer etwas unheimlichen technologischen Entwicklung, von dominanten Unternehmen und konträren politischen Mächten beeinflusst. Ist die Schweiz in der Lage, zu einem freiheitlichen digitalen «Ökosystem» beizutragen? Was hätte sie dafür im weitesten Sinn zu investieren? Und lässt sich ein Angebot Guter Dienste so einfach mit der Erwartung handfesten eigenen Nutzens verbinden? Trotz einigen konkreten Ansätzen in Genf überrascht es, dass die Digitalisierung bereits einen Platz wie die unbestrittenen Schwerpunktthemen (Frieden und Sicherheit, Wohlstand, Nachhaltigkeit) erhalten hat.

Einbindung aller Departemente

In den etablierten Themenbereichen wurde die frühere Strategie weiterentwickelt. Eine stärkere Betonung der nationalen Wirtschaftsinteressen wie in der Avis 28 fällt nicht auf. Die Nachhaltigkeit hat sogar einen höheren Stellenwert als vor vier Jahren, als sie vor allem auf die Entwicklungsländer bezogen wurde. Das umfassendere Verständnis passt zum Anspruch auf Kohärenz, den Cassis als das Neue an der Strategie hervorhebt. Um das «Silodenken» in der Verwaltung zu überwinden, wurden zur Arbeit an der neuen Strategie Vertreter aller Departemente beizogen. Das Vorgehen hat in unterschiedlichem Mass Spuren hinterlassen. «Der Bundesrat ist bestrebt, negative Auswirkungen seines politischen Handelns auf Entwicklungsländer möglichst zu vermeiden», heisst es zum Beispiel - vorsichtig, aber bedeutsam. Der Beitrag, den das Land zur Finanzierung der Klimapolitik im Weltsüden leisten will, wird indes nicht präzisiert, und keine Selbstverpflichtung ergibt sich aus der Aussage, bei der Emissionsverminderung sollten Massnahmen im Ausland ohne Doppelzählung angerechnet werden.

Ein anderes Kapitel sind etwa die Beziehungen zur Türkei, die als Wirtschaftsraum, als Asylland und für die Terrorbekämpfung ein wichtiger Player ist, sich aber punkto Westorientierung, Menschenrechte und Frieden negativ entwickelt. «Ein intensiver, kritisch-konstruktiver Dialog» bleibe zentral, lautet die eher hilflose Folgerung. Auch im Fall der Beziehungen zu China werden die Divergenzen deutlich gemacht, die «Herausforderungen» aber (Probleme kennt man nicht) als Frage der «strategischen Koordination» behandelt. Die Politik des Bundesrats sei es, die Chancen der Belt and Road Initiative optimal zu nutzen und «gleichzeitig die Einhaltung von universellen Werten und Regeln einzufordern». Mit einem Memorandum of Understanding über Kooperationen hat er in diesem Sinn bereits Weichen gestellt – doch das Werte-Bekenntnis bleibt zweifelhaft bei einer wirtschaftlich ziemlich rücksichtslos vorgehenden Macht, die eben der drittwichtigste Handelspartner der Schweiz ist. Ob und wie Freihandelsabkommen generell mit ökologischen und anderen Bedingungen verknüpft werden sollen, ist kein Thema.

Zwischen kurz- und langfristigen Interessen bleiben Unterschiede und Widersprüche bestehen, die nicht allein auf Exekutivebene zu verringern sind. Und wenn gilt: «Aussenpolitik ist Innenpolitik», dann darf von der der Aussenpolitik nicht ohne Weiteres mehr Kohärenz erwartet werden als von der punkto Nachhaltigkeit kaum mustergültigen Innenpolitik.
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